《烟草控制框架公约》与中国控烟法律

摘 要《烟草控制框架公约》是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约,也是第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约.本文简要介绍了《烟草控制框架公约》的发展历程和主要内容、特点及公约在我国的履行情况.本文结合我国实际情况,对我国现行的涉及烟草控制的法律法规进行了总结,以便为我国未来更好的履行公约义务提供法律基础.

关 键 词控烟世界卫生组织烟草控制框架公约

作者简介：刘臻、李奚,云南大学法学院2008级国际法专业硕士研究生.

中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)02-052-02

一、引言

《烟草控制框架公约》第八条的实施准则规定,自2011年1月9日起,我国应确保在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的(室外或准室外)公共场所控烟P.目前,距公约要求全面控烟的期限只有近2个月时间.一些国家和地区控烟的经验显示,立法是实现全面控烟的关键.所以,进行全国性控烟法律研究,对中国是否能在剩下的七个月内达成公约要求的控烟目标,具有重要的现实意义.

二、FCTC概述

(一)FCTC背景

2003年5月21日,在第56届世界卫生组织大会上,世界卫生组织的192个成员国一致通过了第一个限制烟草的国际性公约《烟草控制框架公约》.《烟草控制框架公约》（FrameworkConventiononTobaccoControl）,简称WHOFCTC,是世界卫生组织首次根据其《组织法》第19条Q所规定的权利来促成的、由各成员国以国际协定方式达成的烟草控制的国际间法律文件,它是针对烟草的第一个世界范围的多边协议R,既定目标是实现全面的烟草控制战略.

(二)FCTC特点

《公约》共包括十一个部分,38条.其中III部分“减少烟草需求的措施”与第IV部分“减少烟草供应的措施”是整个《公约》的技术核心部分,其余九部分则类似其它国际公约,主要是关于《公约》的术语、目标、指导原则、责任、信息沟通、机构与财政资源、争端解决、最后条款等.与通常的政治条约不同,FCTC具渐进式、框架性的特点,并且缺少义务和责任条款.在争端解决方面,《公约》通过建立定期信息交流与报告制度使成员国形成有效的约束机制,代替了没有争议解决机构和有效的严格义务与责任的不足.

(三)我国加入《公约》情况

《公约》于2003年5月21日在第56届世界卫生大会上通过后,2004年6月29日之前供开放签署.2003年11月10日,中国常驻联合国代表王光亚代表中国签署了这一在世界卫生组织主持下达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约,中国成为该公约的第77个签约国.2005年8月,全国人大常委会表决批准了该公约,10月11日正式向联合国交存了批准书.2006年1月9日,该《公约》在我国正式生效.

三、我国对FCTC的履行

FCTC提出,缔约方为实现控烟目的,应该立法或对现有法律进行调整.分别涉及公共场所吸烟、成分管制、成分披露、包装标签、广告促销和赞助、向未成年人售烟和由未成年人售烟、非法贸易等方面.

我国已经颁布并实施的涉及烟草控制的法律、法规主要有：《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国广告法》及其实施条例和全国各省会城市创建的公共场所禁止吸烟的地方性法规或规章.下面对我国现有的涉及烟草控制的法律、法规作简要分析.

我国目前还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律,只在《中华人民共和国烟草专卖法》中规定：禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟.

同时全国4个直辖市和所有的省会城市均创建了公共场所禁止吸烟的地方性法规或规章,部分行业也出台了禁止吸烟的部门规章.如《关于在公共交通工具及等候室禁止吸烟的规定》,以及《北京市公共场所禁止吸烟的规定》等.

值得注意的是,公共场所无烟立法的目标,应当是实现室内完全无烟化,而不是设立局部无烟区或局部吸烟区.但现有的地方性法规或规章的不足,恰恰表现在禁止吸烟的场所比较局限,没有实现全面无烟的要求S.

至于广大农村地区,公共场所禁止吸烟立法,几乎还是空白.

提高烟草税率是国际上行之有效的控烟手段,同时能够促使吸烟者戒烟或减少吸烟量.目前,我国的烟草税率还远低于国际上通行税率.2009年虽然出台了调整税率的政策T,但税价不曾联动,卷烟的零售并没有随之调整,对控烟作用不大.并且,烟草税率在调整后,和其他国家相比,仍然存在10%左右的差距,从长远来看,我国烟产品税率方面仍然存在上调空间.政府完全可以继续利用税收杠杆,达到控制烟草、保护人民健康的目的.

我国《中华人民共和国烟草专卖法》明确规定：国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发,提高烟草制品的质量,降低焦油和其他有害成分的含量.除此之外采取了很多有效措施,包括制定配套的检测方法标准、限量要求等.我国《卷烟》系列国家标准（GB5606-2005）中规定了焦油量、烟气烟碱量、烟气一氧化碳量的技术要求、试验方法和检验规则.另外,于2004年印发了《关于调整卷烟焦油限量要求的通知》（国烟科[2004]27号）,明确要求“2004年7月1日以后生产的盒标焦油量在15mg/支以上的卷烟不得在国内市场销售”U.

(四)关于烟草制品包装和标签

《公约》第11条对烟草制品的包装和标签有三方面非常具体的规定,一是时间要求,二是禁止使用诱导性词语,三是健康警语面积要求.这么详细的规定在其它国际条约中是罕见的.国外研究证明,内容全面、图文并茂的大幅彩色警告对传播吸烟的健康风险最有效.烟盒上显眼的健康警告增加吸烟者对风险的意识,以及戒烟的意愿V.

在我国,有关产品包装的法律有《中华人民共和国消费者权益保护法》和《中华人民共和国商标法》及其《实施条例》.《消费者权益保护法》规定了消费者知悉权,即：消费者享有知悉其购写、使用的商品或者接受的怎么写作的真实情况的权利.《商标法》中规定,必须使用注册商标,未经核准注册的,不得销售.

《中华人民共和国烟草专卖法》（1991年通过）指出：国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量级标准；卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”.根据此规定,在中国境内销售的卷烟在烟盒的侧面,用5号字写上了“吸烟有害健康”.这种做法一直沿用到2009年1月《中华人民共和国关于境内卷烟包装标签的规定》的生效.2009年1月前,中国的烟盒健康警示语是文字方式的,其字体非常小,位置仅在烟盒侧面而不是《公约》所规定的“主要可见部分”.健康警示的内容只有一条,即“吸烟有害健康”.

2009年1月9日,是中国履行《公约》第11条的最后截止时间.为履行《公约》,国家烟草专卖局和国家质量检验检疫总局于2008年4月联合发布了《中华人民共和国关于境内卷烟包装标签的规定》（简称《规定》）,2009年1月生效实施.

2008年10月起,中国部分烟草企业按照《规定》形成了新的烟草健康警示包装.新版包装的健康警示没有采取图片形式,只是在烟包两个主要面用一条细线隔出三分之一的面积,印上了同义反复的两句警语,一面是中文,另一面是英文.警语字体依然很小,底色也与烟包底色相同而没有区别,完全没有体现大而清晰的特点；警语没有具体指出吸烟可以导致的具体危险.与图形方式的健康警示相比,中国大陆目前使用的健康警示基本起不到警示的作用.这种笼统含混的标识,不能告知吸烟的确切危害.因此,还需要逐步修改中国内销烟草包装和标签的现有规定W,按照公约要求对烟盒包装和标签进行规范X.

(五)关于烟草广告、促销和赞助

《中华人民共和国广告法》及其实施条例规定：(1)禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告；(2)禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告.烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”.

国家工商行政管理总局发布的《烟草广告管理暂行办法》中规定,烟草广告中不得有下列情形：（1）吸烟形象；（2）未成年人形象；（3）鼓励、怂恿吸烟的；（4）表示吸烟有利人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张的.在各类临时性广告经营活动中,凡利用烟草经营者名称、烟草制品商标为活动冠名、冠杯的,不得通过广播、电视、电影、报纸、期刊发布带有冠名、冠杯内容的赛事、演出等广告.烟草经营者利用广播、电视、电影、报纸、期刊发布广告时,不得出现烟草制品名称、商标、包装、装潢.出现的企业名称与烟草商标名称相同时,不得以特殊设计的办法突出企业名称.

但在实际中,我国禁止烟草广告、促销和赞助方面的工作还不容乐观.目前我国法律虽在五类媒体Y和四类场所Z禁止直接烟草广告,但对户外广告没有限制；对间接广告没有明确定义,可操作性不强；没有限制促销和赞助,包括没有限制采用鼓励公众购写烟草制品的直接或间接奖励手段；没有要求烟草业向有关政府当局披露尚未被禁止的广告、促销和赞助的开支.所以,应该尽快启动修改相关法规的程序,出台符合《公约》要求的法规,这样才能有效限制烟草营销.

(六)关于非法烟草贸易

作为《烟草控制框架公约》的一部分,各国正在谈判制定附加的国际非法卷烟贸易议定书[.严厉打击烟草非法贸易活动也是《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》的重要内容和烟草专卖工作的一项主要任务.为了有效打击烟草产品,国家烟草专卖局曾联合政府有关部门发布了《关于严厉打击卷烟整顿卷烟市场的通告》（2000年）.国家烟草专卖局还与有关部门签署了联合打击卷烟《备忘录》,在全国范围内建立起了打击卷烟联络员网络和情报系统,积极组织开展了打击卷烟活动.

(七)关于向未成年人售烟和由未成年人售烟

《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国未成年人保护法》以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等都有禁止未成年人吸烟的规定,明确要求劝阻青少年吸烟,禁止中小学生吸烟.同时,《中华人民共和国未成年人保护法》第三十七条规定：禁止向未成年人出售烟酒,经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明是否已成年的,应当要求其出示件.国家烟草专卖局也要求全行业各卷烟配送中心、批发网点及所辖范围的卷烟零售客户,都在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌,并自觉做到不向未成年人出售卷烟.一些地方也颁布了《未成年人保护条例》,明确规定向未成年人售烟的将处以最高2000元罚款\.另外,《烟草专卖许可证管理办法》也规定,在中小学校周围销售卷烟者不予发放烟草专卖零售许可证.

然而实际中这些法律法规并没有得到有效的实施,由调查显示,65%的商家曾卖烟给未成年人.向未成年人售烟的情况并没有因为法律法规的完善而得到有效控制.

四、结语

作为《烟草控制框架公约》的缔约方之一,我国有必要在未来进一步加强对国家烟草控制法律法规的完善和执行,同时也要建立国家国际层面上的多部门多层次合作机制.在《公约》履行期内按承诺履行控烟义务,不仅是关系到广大公民的健康权,也是中国作为负责任大国形象的体现.

注释：

P《世界卫生组织烟草控制框架公约》第八条第二款规定：每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾.同时,根据公约第八条的实施准则,每一缔约方都应在公约对其生效之后五年内实现公共场所全面控烟.公约于2006年1月9日正式在中国生效.

Q世界卫生组织组织法第19条：卫生大会有权通过有关本组织职权范围内的任何公约或协定,此项公约或协定,须经出席并会员国之三分之二多数票通过,经各会员依照该国立法程序予以接受后,此项公约或协议即可生效.

R“《世界卫生组织烟草控制框架公约》是在世界卫生组织主持下谈判制定的第一份条约.”世界卫生组织：《世界卫生组织烟草控制框架公约．日内瓦．2004年．前言．

S中国疾病预防控制中心．2010年中国控制吸烟报告．2010年5月发布．第22页．

T2009年5月1日起,我国甲类的消费税从价税率由原来的45%调整至56%,乙类由30%调整至36%,雪茄烟由25%调整至36%.

U杨柳,王淑华．《烟草控制框架公约》对我国烟草制品成分检测、管制和信息披露的影响及采取的主要措施建议．烟草科学研究．2007（3）．

V李新华．《烟草控制框架公约》与MPOWER控烟综合战略．中国健康教育．2008（9）．

W中国外销卷烟包装大都印有明显的图形警示标识,这种危害警示的内外有别,令人讶异,似乎中外消费者在得到警示的权利方面,还有巨大的差距.

X中国疾病预防控制中心．2010年中国控制吸烟报告．2010年5月发布．第22页．

Y上文提到的广播、电影、电视、报纸、期刊五类媒体.

Z上文提到的等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆四类场所.

[世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方会议在其2007年7月第二届会议上决定（FCTC/COP2(12)号决定）设立一个向所有缔约方开放的政府间谈判机构,起草并谈判一项关于烟草制品非法贸易的议定书,它将依赖并补充世卫组织烟草控制框架公约第15条的条款.政府间谈判机构主席团有6名成员,各代表一个世卫组织区域.目前政府间谈判机构主席团由来自欧洲共同体、加纳、印度、墨西哥、密克罗尼西亚联邦和阿曼的代表组成.

\如《山西省未成年人保护条例》,《杭州市公共场所控制吸烟条例》等.