战略环境影响评价法律概念

点赞:28306 浏览:131768 近期更新时间:2024-03-16 作者:网友分享原创网站原创

摘 要战略环境影响评价的法律概念是国内外理论界一个颇具争议的理论热点.“应用说”、“介入说”、“过程说”等不同学说均从不同侧面揭示战略环境影响评价的法律概念.但是,要在法律语境下探索战略环境影响评价法律概念的应然模式,还必须在此基础上进行一定的扬弃,并且还应当对战略环境影响评价的内涵和外延予以关注.

关 键 词战略环境法律概念应然模式

作者简介:何琴,湖南省永州市宁远县柏家坪镇政府.

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2011)04-165-02

法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础,是解决法律问题所必需的和必不可少的工具.P战略环境影响评价制度的概念是确写作度理念、制度设计以及制度保障的基础,因此,我们尤其应当关注.但是,这里必须提及的是,制度一词在我国法学词典的意思是“调整某一类社会关系法律规范的总称”Q或者说是“某一项法律行为的制度化、法律化”.因此,从这个意义上讲,战略环境影响评价制度的概念关键是把握战略环境影响评价在法律语境下的概念及特征.

战略环境影响评价(StrategicEnvironmentalAssesent,简称SEA)的实践源于上世纪60年代末的美国《国家环境政策法》,但是战略环境影响评价的概念的提出却是直到上世纪80年代末90年代初才提出来的.而我国学者开始战略环境影响评价的理论探索则是上世纪中后期.因此,战略环境影响评价,尤其是对于我国理论界而言,还是个较新的概念,理论界的争议十分激烈,尚未形成一个统一的定论.

一、理论界关于战略环境影响评价的争论

目前,理论界关于战略环境影响评价的概念主要包括如下几个方面:(1)“应用说”.这种学说受美国战略环境影响评价的影响,认为战略环境影响评价就是战略环境评价是指环境影响评价在战略(法律、政策、计划和规划)层次上的应用.R(2)“系统说”.该学说强调战略环境影响评价的系统性,认为战略环境影响评价就是对拟议政策、规划和计划进行环境结果评估的系统过程,其目的是保证在决策的可能的最早阶段,全面考虑社会和经济因素.S我国学者徐鹤,朱坦,贾纯荣等也持这种学说.T(3)“介入说”.这种学说强调战略环境影响评价的预测性,他们认为SEA(战略环境影响评价)是为达到某种目标或目的所采用的各种方法、途径的选择,即SEA需对可达到目标的各种方法或途径进行环境影响评价,而不是对已确定的某一种方法进行环评,因此,SEA在评价对象层次、评价的方法、深度等均有所不同,SEA注重方案的选择和早期的介入.U我国环境保护部副部长潘岳也持这种学说,认为战略环境影响评价,是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现,既是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力,进行深入的分析预测和科学评价,也是采取预防措施或者其他补救措施,从源头上控制环境污染.V(4)“过程说”.该学说强调战略环境影响评价是一个完整的过程,并强调这一完整过程的法律控制.这一学说的代表人物是李爱年教授.她认为:“战略环境评价,也叫宏观活动的环境影响评价,是指进行某项重大活动(如经济发展政策、规划,重大经济开发计划等)之前,事先对该活动可能给环境带来的影响进行评价.即由法定评价主体依照法定程序对法律规定范围内的有关经济发展的法律、政策、规划、计划等战略活动及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价,查明或判定该拟议进行的活动是否符合我国环境资源保护的要求,并在此基础上,提出该活动是否可以实施的建议或结论,或者在诸替代方案中选出经济上可行、对环境的不利影响最小的实施方案,并对可能产生的环境影响提供或设计可行的预防、补救措施的活动.”

战略环境影响评价法律概念参考属性评定
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二、对现有观点的评析

上述各学说都从不同的侧面对战略环境影响评价进行了界定.从共性上来说,他们都强调了战略环境影响评价的评价范围的特定性,即战略环境影响评价是对法律、政策、计划、规划等具有综合性和整体性的活动进行环境影响预测.从个性上来讲,这些学说的差异也十分明显.首先看“应用说”,这种学说关注到了战略环境影响评价的必要性,但是其不足在于忽略了战略环境影响评价与项目环境影响评价在评价目的和评级方法上的差异,事实上是用项目环境影响评价来“硬套”战略环境影响评价,美国战略环境影响评价在实践中的困境,W与此种思路有必然的联系.其次看“系统说”,显然系统说注意到了战略环境影响评价制度的系统性,但是它的缺陷在于未能展示战略环境影响评价的本质特征.再次看“介入说”,该说强调了战略环境影响评价的可持续理念和对环境承载力的综合考虑,但是它更多的是从环境科学或者战略学的角度学阐释战略环境影响评价,而不是从法学的语境下去考察.最后看“过程说”,该说是目前为止唯一一个从法学语境下对战略环境影响评价所做的定义,阐释了战略环境影响评价法律关系的主体、客体、内容以及程序.但是,笔者认为,该学说的一点缺憾在于未能体现出可持续发展的理念和对综合环境承载能力的关注.

三、战略环境影响评价概念的应然模式

目前,我国的战略环境影响评价主要体现于《规划环境影响评价条例》中,该条例并未对战略环境影响评价进行法律定义.但是,从其立法理念的规定中我们可以窥测出立法者对于战略环境影响评价概念的基本方向,其第一条规定:“为了加强对规划的环境影响评价工作,提高规划的科学性,从源头预防环境污染和生态破坏,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国环境影响评价法》,制定本条例.”在该条,规划环境影响评价的立法理念是可持续发展和源头控制.那么,相对应的在我们战略环境影响评价的概念中也必然要体现这种理念,否则概念就缺乏了基本的内核.因此,笔者认为,战略环境影响评价概念的应然模式应该是“介入说”和“过程说”的结合.战略环境影响评价是指为实现可持续发展,由法定评价主体依照法定程序对法律规定范围内的有关经济社会发展的政策、法律、规划、计划等战略活动及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价,查明或判定该拟议进行的活动是否符合环境承载能力,并在此基础上,提出该活动是否可以实施的建议或结论,或者在诸替代方案中选出经济上可行、对环境的不利影响最小的实施方案,并对可能产生的环境影响提供或设计可行的预防、补救措施的活动.

四、战略环境影响评价法律概念的特征(外延)

战略环境影响评价制度的特点的关键在于实现战略环境影响评价与其他相关概念的区分.因为,法律制度是社会关系的直接体现,能够对法律所调整社会活动实现区分,也就对制度进行了区分.根据前述对于概念的分析,笔者认为战略环境影响评价具有如下四个方面的特征.

(一)战略环境影响评价具有综合性

战略环境影响评价的综合性从“战略”一词的解读中可以窥见.“战略”是为实现系统的长远目标所选择的发展方向,所确定的行动方针以及资源分配方案的总纲.X既然,战略是方向性的指导,是一种总刚性的方案,那么相对应的战略环境影响评价也是对于具有方向性和总刚性的战略决策进行的环境影响评价.对“综合性”的确认使得战略环境影响评价和建设项目环境影响评价区分开来.建设项目环境影响评价是环境影响评价的最初级形式,它针对的具体的某项建设项目对环境所造成的影响而进行的评价.显然,单个的建设项目是建立在计划、规划、法律、政策的基础之上的对资源和项目的再分配,不具有综合性.事实上,我们的战略环境影响评价在某种程度上就是为了弥补项目环境影响评价的不足而出现的.


(二)战略环境影响评价具有正式性

环境问题产生的根本原因是在环境和自然资源的有效配置方面出现的制度缺陷和制度失灵.社会的结构、决策、政策、机制等无法促使资源达到社会最优配置的状态.而在目前的行政权扩张的政治格局下,环境决策权几乎被行政机关所垄断.这种“垄断”下的决策才是造成制度缺陷和制度失灵的根本原因.因此,战略环境影响评价中所称的“战略”是指政府的环境战略,也只有这种政府的环境战略才能真正对环境承载和生态能力产生根本性的影响.社会其他主体,如企业、社会团体以及公众的环境决策都是在政府环境决策的基础上的环境行为.而这种环境行为往往是通过项目建设环境影响评价得到调整和制约.目前,无论是联合国欧洲经济委员会、欧盟、美国、英国、加拿大、新西兰、韩国的战略环境影响评价立法(具体的将于第三章详述),还是我国《规划环境影响评价条例》的规定,都是针对政府的政策、法律、规划和计划,而不涉及企业或者其他非主体.从这意义上讲,战略环境影响评价具有正式性,或者说性,这就与我们平常所说可持续发展评价(SustainabilityAssesent)相区分.可持续发展评价是指通过建立一个指标体系,并运用一定的综合、系统的评价方法来评判一个区域的经济、社会、环境资源的现状及其相互间的协调程度是否符合可持续发展要求.Y它的对象不仅包括的战略决策,也包括企业的环境行为.


(三)战略环境影响评价具有层次性

由于“战略”在时空范围内的具体化和细化具有相对性.这也就决定了战略环境影响评价具有层次性.目前,学者比较认同的战略环境影响评价的四个层次分别是:第一层次是政策,包括党的政策,国家政策;第二层次是法律.当然,这里法律的是指广义上的法律,不仅包括全国人大制定的法律,也包括地方人大制定的地方法规,也包括国务院、地方政府、相关部委制定的行政法规、政府规章、部门规章.第三个层次是计划.如国家五年计划.第四个层次是规划.包括综合性规划和转向规划.在国外,对于这四个层次的划分是相对明晰的,因为他们所称的政策(Policy)、计划(Plan)、规划(Program)(PPPS)在英语语境下具有相对确定的内涵和外延.Z但是,在国内这样的区分就具有一定的模糊性.这种模糊性主要体现在“政策”和广义的“法律”含义存在一定的重叠和缺位,如党的政策的地位无疑是最具有战略性的,但是法律直接调整政党的政策这是违背了立法原理的.而国家政策与广义的法律含义,尤其是与国家行政机关发布的政府规章和部门规章之间存在重叠.另外,对于计划和规划之间的区分也具有一定的模糊性,我国的正式文件中对于“计划”一词在计划经济体制下使用较为频繁,如第一个五年计划到第九个五年计划,但是在市场经济以及法治理念的不断深入,“计划”一词逐渐被“规划”所取代.如十五规划到十二五规划.但是,必须提及的是在法律、政策和规划、计划之间的层次性还是相当清楚的,前两者的战略性明显高于后两者.战略环境影响评价的层次性是区分政策环境影响评价、区域环境影响评价的关键.政策评价显然是仅仅针对政策而开展,是包括在战略环境影响评价之内的.区域环境影响评价(REA)是相对于项目环境影响评价而言的,一般地将,是指对“区域经济发展的环境影响进行预测,筛选其主要环境问题,提出相应的环境保护对策,研究区域的环境容量及其承载能力,并从污染物总量控制及环境生态的变化等方面,提出区域经济发展的合理规模及其结构的建议.”[就REA与SEA的关系而言,可以将REA看成是在中国的具体实施,是在规划层次上(也就是战略类型的最低层次)的SEA.\

注释:

P[美]E.博登海默著.邓正来译.法理学、法律哲学和法律方法.北京:中国政法大学出版社.2001.486.

Q肖扬.当代法律制度.法学家.1999(6).3-18.

R纪晓霞.战略环境影响评价制度研究.重庆大学硕士论文.2006.5.

SJohnGlasson,RikiTherivelandAndrewChadwick.IntroductiontoEnviron-mentalImpactAssesent.London:Rout-ledge.2005.341.

T徐鹤,朱坦,贾纯荣.战略环境影响评价(SEA)在中国的开展―区域环境评价(REA).城市环境与城市生态.2000(3).47.

UF.B.Noble.StrategicEnvironmentalAssesent:WhatIsIt&WhatMakeItStrategic.JournalofEnvironmentalAssesentPolicyandManagement,Vol.2.No.2(June2000)203-224.

V潘岳.战略环评与可持续发展.宏观经济管理.2005(10).11-13.

W尽管美国《国家环境政策法》为战略环境影响评价的实施提供了法律基础,但是它仍然未能得到有效实施,甚至遭到了美国政府部门的抵制,适用的范围积极有限.汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.129.

X尚金城,包存宽.战略环境评价导论.北京:科学出版社.2002.2.

Y[英]格拉森,泰里夫,查德威克著.鞠美庭,,王辉民译.环境影响评价导论.北京:化学工业出版社.2007.253-267.

Z尚金城,包存宽.战略环境评价导论.北京:科学出版社.2002.6.

[汪劲.中外环境影响评价制度比较研究.北京:北京大学出版社.2006.121.

\戴前虎,彭文武,陆利军,陈晓亮.区域经济圈规划战略环境评价指标体系构建――以衡阳市“西、南、云、大”为实证研究.经济地理.2010(7).1096-1117.