行政规划中的公共参与

摘 要拆迁问题一次又一次的成为公众的焦点,公民和拆迁人的矛盾不断加深,这也将逐渐导致公民对政府的抵触,使政府机关逐渐失去应有的威信.然而,除了拆迁人员粗糙的拆迁方式和行为,做出拆迁决定的行政规划是否具有真正的合理性与合法性也是值得我们关注的问题.本文从公共参与的视角对行政规划的行为进行考量,以求通过多种公共参与制度对行政规划行为进行有效地规制.

关 键 词行政规划公共参与听证制度

作者简介：曲继峰,河南省新密市人民法院曲梁法庭庭长.

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)06-157-02

一、规划与行政规划

(一)规划

“规划”,规者,有法度也；划者,戈也,分开之意.规划是指为完成某一任务而作出比较全面的长远打算的公文,是计划的一个种类.规划,意即进行比较全面的长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案.提及规划,部分政府部门工作同志及学者都会视其为城乡建设规划,把规划与建设紧密联系在一起.因此,提及规划,就要考虑土地征用、规划设计图纸等一系列问题.P

古人云：“凡事预则立,不预则废”.所谓“预”其基本意思有二：其一为事前、事先,其二为参与.这里取其第一种意思,“事先准备”.规划,所谓行为结果老说起着至关重要的作用,规划的好坏直接影响着行为的结果,规划的优劣也直接就影响着行为的方式和行为效果.

(二)行政规划

既然规划在行为中起着重要作用,那么在当今行政任务千变万化,对于行政机关的行政行为,行政规划就为行政行为更不能缺少的必要环节.行政规划是指行政主体为了实现特定的行政目标,而作出的对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排.

行政规划具有如下几层涵义：第一,行政规划的主体是行政主体.立法机关以立法的形式所通过的关于某一领域事务的“计划”或“规划”不是行政规划.第二,行政规划的目的是为了实现特定的行政目标.如加快城市的公共实施建设、促进当地经济的发展、使城市的布局更加合理等.第三,行政规划对行政主体具有约束力.任何行政规划一经确定,就对行政主体具有约束力,非因法定理由、非经法定程序,不得违反和变更.第四,行政规划的对象具有执行性和总体性.行政规划作为一种部署与安排,不同于一般的计划和安排,它不仅必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现即具有执行力,而且还是关于某一地区或某一行业之事务的总体规划.Q

在我国台湾地区“行政法”中有行政计划一词,其时指为达成行政任务,就达成目的的有关之方法、步骤或措施,预为设计与规划,此种设计规划之行为可为决定计划内容之过程,此一计划过程乃由各种不同个别决定综合而成.各种不同决定导致最后结果即为计划.这种观点与我国大陆地区关于行政规划的一般观点一样.其将行政规划与行政计划作为一个相似的概念,并在使用上进行互换.在文学上或者社会学上这样的概念界定尚无可非议,因为在我国汉语中规划与计划毕竟属于近义词.但是,在行政法研究中,应该对这两个概念进行清除的界定.尽管行政规划与行政计划属于相似的概念,但是,二者在范围上并不相同,行政计划较大,其应该包括行政机关一切行政事务的提前规划,而行政规划则应特指具有规划属性的工程、土地、城市等具有图纸性策划的规划.这样的范围区分将更有利于对不同的行政计划行为做不同的规制,以求更专业的对行政行为的法律规制进行研究,以进一步提高行政行为的法治进程.本文所探讨的行政规划就是从这种狭义的行政规划为出发点进行研究.

二、公共参与

公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动.其定义可以从三个方面表达：（1）它是一个连续的双向地交换意见过程,以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；（2）将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；（3）积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉：设计项目决策和资源利用,比选方案及管理对策的酝酿和形成,信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标.R

行政法中的公共参与是行政法发展到一定阶段的产物,现代社会中公众参与一方面是通过参与得以表达自己的意愿,另一方面通过参与来实现对政府行为、政府行政人员的行为的有效监督.公民参与公共管理需要有表达的自由.如果公民不能在有关社会事务中自由表达自己的建议、意见,也就不存在真正意义上的现代.者的统治是现度的灾难.因此有效的参与政府公共事务,要求承认公民在现代社会中的知情权,行政立法有助于保障公众参与的基本权利.

三、行政规划中公共参与的必要性

(一)行政的要求

现代性社会是一个法治社会,政治又是现代性社会的基本特征之一.在政治上,主要体现在人民参政议政,人民参与立法,人民参与国家管理.主要表现方式是公民参加选举.今天的世界各国政治、经济、文化受全球化、信息化的影响,国家职能发生重大转变,行政的内涵和外延的扩展使得传统的行政原理需要重新架构.在行政领域,有效的方式就是公民参与政府行政,只有在行者机关进行行政行为时能够有效的保证公民的参与权利,才能从根本上实现政治的目标,所以没有公共参与的国家行政是不可想象的.

行政规划,行政机关为实现一定的公共目的而进行的长远规划,其规划的做出不仅直接决定了将来行政机关的行政行为,而且该行为将直接对行政相对人即公民的生活造成影响,规划的不合理将使公民的眼前利益、长远利益或者反射利益造成损失.然而,在现代政治理论下,政府行为无论是立法行为还是决定行为都必须是公民权利的反应,所以说,在行政规划中实行公共参与制度是不但是行政的需要,也是政治的要求.

(二)怎么写作行政的应有之意

由前文分析可以知道,公共参与除了普通公民的参与外,还包括具有一定的专业资质的人员的参与,即所谓的专家参与.在行政立法中,专家参与立法已经成为一种常态.现代行政法的发展经历了从封建专制的政府,到行政的政府,再到福利行政的发展过程,在行政法理论界又提出了怎么写作型政府的理论.何谓怎么写作型政府,怎么写作型政府也就是为人民怎么写作的政府,用政治学的语言表述是为社会怎么写作,用专业的行政学语言表述就是为公众怎么写作.它是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会秩序的框架中,把政府定位于怎么写作者的角色,并通过法定程序,按照公民意志组建起来的以“为人民怎么写作”为宗旨,以公正执法为标志,并承担着相应责任的政府.所以,行政法理论发展至今,政府应该是有所谓有所不为.在行政规划中,规划是一个很具有专业性的事务,由于政府机关力量和资源的限制,完全由行政机关人员来完成,恐怕难以达到应有的效果.所以,在行政主导规划的过程中,要想最大化、最优化的实现政府的怎么写作职能,专业人员的参与是不可或缺的.

(三)权利保护的需要

公共参与有助于保障公民基本权利,防止行政权利的滥用,维护自己的合法权益,确保行政立法的公正性、合理性.戴雪指出：“哪里有不受限制的自由裁量权,哪里就有专横,无论是在共和制还是在君主制,政府一方的自由裁量权必然意味着公民一方法律自由无法得到保障.”S在西方的行政法律制度中发明了听证制度,当行政机关作出行政行为对相对人的利益造成影响时,相对人有请求听证的权利.我国宪法规定,公民有的权利.只有在行政法律关系中充分保证行政相对人的陈述、申辩、发言、提议的权利,才能使行政法律关系的双方实现平衡,才能更有效的保护相对人的合法权利.在行政规划中,政府的规划行为是时怎么发表展的需要,而发展就必须去旧出新,而这个过程难免会损害行政相对人的利益,而这中利益与公共利益的衡量不是行政机关一方就可以计算的,其必须由代表公共利益的政府和代表私人利益的相对人或者在第三方的参与下进行公平的对话,这样才能保证行政规划不会为了所谓的公共利益而侵犯公民的合法权益.所以说,行政规划中的公共参与是权利保护的需要.

四、行政规划中的公共参与

(一)专家参与规划

由前文分析可以知道,公共参与除了普通公民的参与外,还包括具有一定的专业资质的人员的参与,即所谓的专家参与.在行政立法中,专家参与立法已经成为一种常态.行政规划如同行政立法一样,都是在为政府的行为提供依据,其所做出的的是一种抽象的东西.所以,为了有效实现行政最优化的效果,最充分的保护公民的合法权利不受侵害,在行政规划中引入专家参与制度,是实现公共参与的有效手段.

然而,要真正发挥专家的作用,首先应该在法律上明确专家参与规划的作用和地位,其次在程序上严格规范专家选取、提供意见、报酬等事项,坚决避免专家被行政机关收写,不提议、乱提议的现象.

(二)行政规划中听证制度的设立

听证制度是源于西方国家的司法审查而产生的一种公民参与制度.我国在行政处罚法和行政许可法中国都对听证制度做了规定.然而,在西方一项有效的程序制度在我国实践中却成“逢听必涨”的摆设,甚至有人提议废除我国的听证制度.本文认为,我国的听证制度存在的主要问题首先是我国长期存在的权力意识较强,行政机关力量强大,控制听证程序,行政机关的蓄意干扰外,还恶意阻止或威胁公民参与听证,公民的权利意识、法律意识匮乏.所以,在要在我国建立有效的听证制度,首先必须加强相对人一方的力量,引入非政府组织参与听证,用一个合法的第三方去组织或者代表单个或者分散的个体参加听证程序以加强行政相对人的力量,在听证会上形成有效的对峙双方.

(三)行政规划程序的完善

当然,单个的制度设计并不能从根本上解决我国权力本位的问题,一个个分散的制度设计对于一套复杂的行政行为来说可能是杯水车薪,也许我们更需要一个完整的行为机制面对政府行为进行规制.我国目前行政法律只有行政许可、行政处罚等为数不多的行为制定了完善的法律制度.所以,从长远来看,在行政规划上,我们必须尽快制定一部行政规划程序法,只有把一个个零散的有效程序机制组合起来才能达到事半功倍的效果.

(四)建立行政规划的行政救济途径

有权利必有救济,这是西方世界常用的依据法律谚语.我国行政诉讼法规定,只有具体行政行为才能提起行政诉讼,只有合法权益受到侵害才能作为被告.然而,当规划得以实施之时,就算提起行政诉讼,公民的合法权益已经收到侵害,其收到损害的权益也不能得到恢复.所以,如果能在行政规划公布阶段对其提出异议,对行政规划将要侵犯自己的合法权益提起救济,那将对公民的合法权利的保护更进一步.然而,如何跳出我国行政诉讼法受案范围的圈子,如何对没有产生实际效果的行政规划进行界定,还需要我们进一步的探讨.

注释：

P百度百科．baike．baidu．/view/126021．．

Q宪法与行政法论文选粹．中国法制出版社．2005年版．第481页．

R百度百科．baike．baidu．/view/2065208．．

SDicey．Introductiontothestudyofthelawoftheconstitution[M](1959)．