我国食品安全监管中存在的问题

摘 要食品安全监管问题伴随着食品安全问题的不断产生而成为当前学术界研究重点.然而对于食品安全监管问题的研究,学术界存在着研究角度的多样性和观点的多样性特征.本文主要归纳总结学者观点,并提出自己的观点.

关 键 词食品安全监管问题监管主体无缝隙运转法律规范

作者简介：王菲,武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业.

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)06-156-02

“民以食为天”,生命健康权是公民的合法权益,食品安全问题是对公民健康权的破坏.最近爆发出的食品安全事件如“三聚氰胺”、“双汇”事件等,无一不透露出我国食品安全监管的政府监管不力、市场调节失灵的诸多问题.知其然更应知其所以然,本文主要立足于食品安全监管问题研究,总结归纳前人的研究视角和研究结论,并在此基础上提出自己的见解.

一、食品安全监管中的问题研究现状

对于食品安全监管问题研究,学术界和民间都对此有诸多看法.笔者以“食品安全监管问题”作为标题中包含的关 键 词在万方数据库中进行搜索,结果显示2006年以来共有55篇论文对食品安全监管问题进行了研究.笔者将其归纳如下：主体研究、理论研究、比较研究、个案研究等研究.

(一)主体研究

主体研究主要是立足于食品安全监管主体：政府、企业等进行问题探究,探讨政府职能、企业责任等相关内容.基于政府主体的研究,学者对于食品安全监管存在的问题主要有几下几个观点：第一,分段监管体制下,和地方政府监管部门职能部门没能很好衔接.第二,监管部门之间的职能未能协调好,导致“八个部门管不好一头猪”.基于企业主体研究,一般认为食品安全问题和企业的社会责任意识薄弱和检测机制不完善存在很大关联.目前食品安全监管中最大的问题还是政府监管失灵,但企业作为食品安全的直接负责者也有不可推卸的责任.我国食品安全监管当前一方面需要政府监管,然而政府监管由于其部门、经费、人员的有限,政府监管并不能面面俱到.另一方面,食品安全监管需要企业自律,严格按照国家标准生产.然而,企业其基本人性检测设还是经济人检测设,利益最大化是其企业使命和终极价值,所以对其社会责任的承担仍是一个待考证命题.在这种情况下,第三方机构是不是有其存在的必要,比如说行业协会,承担政府部门的部分职能,同时加强企业行业自律.

(二)比较研究

比较研究的研究视角主要是,将我国食品安全监管和国外拥有成功经验的国家从不同的角度进行对比研究,得出对于我国食品安全监管可以借鉴的经验和启示.基于这个视角,有些作者从立法、组织机构、执法角度,与德国相比较,研究我国食品安全监管中存在的诸如立法滞后、组织机构设置权责不清以及执法标准缺乏的问题,得出关于完善立法、组织机构无缝隙运转、执法过程中的执法标准完善的启示.也有学者从行政机构这个角度和德国进行比较,得出我国食品安全监管中,行政机构职责不清、执法不力等问题.从而提出我国应该重新确定行政主体的职责,设置风险评估机构,进行事前监管.进行对比研究固然可以借鉴西方发达国家在食品安全监管中的成功经验,但是行政生态环境的差异还是得具体问题具体分析,根据本国国情有所取得.这也需要我们对我国的食品安全监管现状有清醒的认识,对于食品安全监管改革的未来有良好的推测.

(三)地方政府监管研究

在55篇论文中,以某个具体地方为研究切入点的占了不到22%.目前很多食品安全问题都是爆发在地方,所以以地方作为个案研究有其现实意义.在地方政府食品安全问题的研究中,部门职责不清、协调不力仍是一个问题,同时法律的不完善是另外一个问题.此外,不同文章都不同程度地提到地方政府对食品安全监管重视不够、财政投入不多、社会监管环境有待培育、不同的监管主体责任不到位等等问题.目前很多食品企业都是地方性的,地方政府对企业食品安全监管存在着直接的责任.只有地方政府从源头上进行食品安全监管,才能保证流通中的食品安全.

在地方政府监管的个案研究中,不免和其他的研究视角有交叉重叠的地方,在此不再赘述.在这个研究视角下,作者们提出了要提高检测技术水平和检测人员队伍的技能水平,安全信用体系的构建,行业自律,建立统一的协调机构,严格执法,破除地方保护主义等等建议.不同地方有其共性之所在也有其差异性之所在.针对食品安全监管,国家应在大政方针上完善立法和机构建设等等,用法律规范相关主体行为.同时各地政府也应根据当地的实际情况,因地制宜.做到原则性和灵活性的统一,将食品安全监管落实到位.

(四)宏观分析

宏观分析主要是指作者从整个食品安全监管体制出发,研究我国当前食品安全监管存在的问题,从而提出政策建议.这是一种基于共性的研究,具有普遍的适用性.共有22篇论文从这个角度出发,占了40%,可以说快占了半壁江上.对于食品安全监管体制的宏观性分析,可以为公共政策的制定提供有益的信息引导.

有些学者认为食品安全监管执法存在问题,执法不严、执法地临时性、执法缺乏主动性等是食品安全问题频频爆发的原因；有学者认为食品安全监管中企业、消费者这些主体都被忽视,没有发挥这些主体的监管积极性.有学者认为多重监管、监管链条断裂、缺乏统一监管、监管责任追究不明确等是从监管行政主体进行研究,有权就有责,有分工就要有协调.这些问题在我国当前很多问题中具有普遍性.还有很多学者的观点和前面所说的学者观点有类似之处,在此不再赘述.

(五)法律视角研究食品安全监管中的法律规范问题

学者认为食品安全监管中,法律体系的不完善和法律执行不到位是食品安全问题的最大隐患.法律才是根本性问题,政府监管需要法律依据,企业自律抑或其他非盈利组织的协助也是需要法律的支持和保障.

学者指出,目前我国法律法规严重滞后,法律法规之间存在冲突,法律效力不够、责任承担机制不健全、法律法规缺乏公开性、国内标准与国际标准接轨不够.也有学者认为执法缺乏规范化和持续性、食品安全快速反应机制、法律法规不适应新形势的要求.这是从法律视角分析食品安全监管问题的典型观点.还有一种比较具有代表性的观点,就是通过主体分析、流程分析、制度分析,来说明在这些问题中其实法律的缺失和不足是其原因.这些原因前文都有涉及,在此不再论述.

我国当前食品安全监管中,法律的不到位是导致食品安全问题在多方监管下仍然出现问题一个重要原因.法律对政府和部门职能没有作出一个系统的统筹,对于执法过程也没有做到无缝隙链接.食品安全问题爆发后也没有制度化的救济途径,集体诉讼的法律不健全是重要体现.于是从法律角度进行探讨是一个必要的角度.

(六)其他研究视角

在所搜索出来的论文中,也有一些学者的观点比较新颖或者是角度比较小,比如说从治理理论论角度研究行业协会在食品安全治理中的作用,也有从动物性病毒传染角度进行问题研究,也有人基于BT与第三类交易成本分析分析我国食品安全监管问题.总之,这部分观点不代表当前研究的主流观点,但不可否认还是具有一定的可行性和发展远景的.

二、我国食品安全监管中存在的问题分析

(一)食品安全监管主体的重新思考

对于食品安全监管,我国当前还是集权式的以政府为监管主体.在传统官僚制思想的影响下,一旦出现食品安全问题,公众舆论压力直指政府.其实管得多的政府未必就是管得好的政府,政府由于其财力、物力、人力的限制在监管中力量不足,政府应该充分利用各个社会主体的力量.最近几年的食品问题基本上都是食品企业的问题,如果三鹿奶粉,双汇.这说明在我国食品安全监管中,企业应该承担食品安全的社会责任.企业在生产过程中应该严格按照食品质量安全标准,本着对消费者负责对企业自身品牌形象负责的态度,严格规范生产流程.同样,不可否认的是企业作为经济人可能在经济利益最大化的情况下,投机取巧,违反食品质量标准.所以在政府和企业都有其局限性的情况下,应该将第三方机构引入到食品安全监管中来.笔者以为,行业协会作为联系企业和政府沟通的纽带,在行业自律和行业自我管理中应发挥其作用.我国《食品安全法》中有明确行业协会的职能,这是我国行业协会参与食品安全治理的重大突破.

(二)政府职能部门缺乏无缝隙运转

有专家批评我国当前的食品安全监管是“八个部门管不好一头猪”,几乎每次食品安全问题的爆发,媒体和公众都是先锋,而政府只有在事后监督上发挥作用.但是正如最近爆发的“双汇”事件,其在生产和流通中层层监管却形同虚设.卫生部门、质检、工商、食品药品监管部、农业部门等众多的监管部门,却仍然导致我国食品安全问题频频爆发.这就存在着部门之间职责不清和职责推诿问题,以及责任追究制度的缺失导致部门作为不积极.一个有效的食品安全监管应该对于食品“从餐桌到农田”,每个流程都有着严密的监管.无缝隙运转要求政府职能明确、职责清晰和流程有序.

(三)法律规范的缺失

我国食品安全法律当前情况不容乐观.第一,食品安全法律适用性差.我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达十几部,但《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《农产品质量安全法》等法律仅对食品质量作了一些概要性规定标准要求低,覆盖面窄,没有充分显示新形势下消费者对食品安全的需求.第二,食品安全法律的操作性差.由于现有的食品安全法律法规没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上,所以食品安全法律体系的广度不够,具体标准和法规的制定上也不够协调和系统.有的法律法规规定的比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的定义和限制.总之,我国当前法法律体制缺失存在着弊端.

立足于食品安全监管问题的研究,不同的学者有不同的见解,并且根据原因研究提出解决对策.对症下药、量体裁衣,找出最根本的原因,完善我国食品安全监管体制才是研究价值所在,这也是本文力求达到的.