临时查封措施在消防执法中的正确适用

摘 要当前,临时查封是消防监督执法中最为严厉的强制措施,关乎消防机构和行政相对人的切身利益,对推动消防工作健康发展和促进社会和谐具有重要的作用.

关 键 词临时查封消防监督消防工作

作者简介：詹保新,云南省消防大理支队助理工程师,研究方向：消防法制.

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)07-159-02

一、查封的概念及特点

查封(sealingup)是行政强制措施的一种,属于对财产的强制.具体来说,它是指对动产或不动产的就地封存,防止财产所有人对财产进行处分的行为.作为被查封的财产并不转移到行政机关,只是就地贴上封条即可.这是查封同扣押的区别.查封作为一种行政强制措施必须依法进行,否则就是违法.行政强制措施是查封的上位概念.要对查封有深入的认识就必须首先弄清行政强制措施的性质.

行政强制措施是指行政执法机关为实现行政目的,对管理相对人的财产、身体及自由等予以强制采取的措施.其种类主要有：

1．代执行,如违法建筑物的强制拆除、代出义务工等.

2．执行罚,最典型的如滞纳金.

3．人身强制,如强制拘留、强制传唤、强制隔离、强制检查公民身体（尤其是在预防传染病时）等.

4．财产强制,如对财产的查封、扣押、冻结,划拨银行存款,对腐烂变质食品实行的强制销毁等.

5．在其职权范围内进出生产经营场所的强制检查.如现场检查安全生产状况,发现问题要求及时处理.

6．对产品或者商品的强制检验.

7．紧急状态时,临时紧急征用交通工具或者其他财产.

8．紧急状态时,进入或处置土地、建筑物、住宅.如为了防止火灾蔓延,拆除或者破损毗邻的建筑物.

9．其他,如《游行法》规定的强制解散,拒不解散的,强制带离现场.

查封是一种停止其违法行为、限制财产流通的一种行政强制措施,查封是对动产、不动产就地封存,防止有关人员对财产任意移动、调换的行为,被查封的财产一般不移转到行政机关,通常是就地封存.可根据不同的法律法规规定查封物涉案物品及查封其涉案场所.查封物品是直接在涉案物品上贴上封条.查封场所是在涉案场所的门、窗、仓库等处张贴封条.法律法规规定有查封期限的,当在封条上注明至*月*日,无须注明日期的,直至改正后启封.具体操作中应填写《查封决定书》,然后将查封的物品逐一登记.开具《(查封)物品清单》交付当事人.

综上所述,查封是行政强制措施的一种,因此,有如下特点：一是查封可直接影响行政相对人的权利义务,属于具体行政行为,行政相对人对查封不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉；二是查封不是对行政相对人作出的处理决定,而是为其他具体行政行为（如行政处罚、退运、销毁等）的实施或实现创造条件,因此,作出查封的行政机关,要按保存条件妥善保管被查封或者扣押的物品,不得擅自使用或者毁损；三是查封这种强制措施的使用,必须有法律、法规依据,否则就不得使用.

二、消防执法实践中临时查封的概念及特点

临时查封是指消防行政执法机关对违反消防安全管理规定的危险部位、场所,贴封条,就地封存,不准持有人或所有人使用、处分.

临时查封的特点：

1．独立的具体行政行为.可能引起行政复议、行政诉讼或国家赔偿等.

2．属于行政强制措施.是在不及时消除隐患可能严重威胁公共安全阶段采取的行政强制措施,对与违法行为有关的部位和场所加以暂时性限制,使其保持一定状态的手段.临时查封不以行政相对人的意志为转移,需要查封、扣押时,行政机关按法定程序采取强制措施.

3．临时性.临时查封期限不得超过一个月.但逾期未消除火灾隐患的,不受查封期限的限制.临时查封的目的是防止可能严重威胁公共安全的隐患威胁到公民、法人的合法权益,一旦隐患消除,当事人就可以申请解除临时查封.

4．标的物比较简单、直观.临时查封对象只是在不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的危险部位、场所,属于财产限制.

5．具有强制性.临时查封是一种具体的行政强制措施,为了防止可能严重威胁公共安全的隐患威胁公民、法人的合法权益,具有强制措施的性质.

6．不是行政处罚种类,属于消防监督检查的方法和手段,不适用行政处罚程序.

三、临时查封在消防执法中的适用

(一)适用的范围

临时查封的适用范围.采取临时查封措施时,必须有法律、法规的明确规定.在消防执法中,依据《消防法》第五十四条的规定：机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的,机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施.依据《消防监督检查规定》第二十二条的规定：机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；对具有下列情形之一,不及时消除可能严重威胁公共安全的,应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞,已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏,不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定,使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准,采用易燃、可燃材料装修装饰,可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患.临时查封期限不得超过一个月.但逾期未消除火灾隐患的,不受查封期限的限制.

(二)适用的目的

临时查封的目的是通过对物品的控制,预防、制止或控制违法行为继续发生或进一步扩大,从而制止消防行政违法行为,使其保持一定状态的手段,是一个独立的具体行政行为.如消防执法机关在消防监督检查中发现公众聚集场所违反消防技术标准,采用易燃、可燃材料装修装饰,可能导致重大人员伤亡的火灾隐患,不及时消除可能严重威胁公共安全的,为了防止违法行为进一步扩大,保护公民、法人的合法利益,消防执法机关应当对危险部位或者场所予以临时查封.

(三)适用的法律程序

1．两人执法,出示监督,告知当事人拟作出临时查封的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,听取并记录当事人的陈述和申辩.

2．机关消防机构负责人应当组织集体研究决定是否实施临时查封.决定临时查封的,应当明确临时查封危险部位或者场所的范围、期限和实施方法,并自检查之日起三个工作日内制作和送达临时查封决定.

3．实施临时查封的,应当在被查封的单位或者场所的醒目位置张贴临时查封决定,并在危险部位或者场所及其有关设施、设备上加贴封条或者采取其他措施,使危险部位或者场所停止生产、经营或者使用.

4．对实施临时查封情况制作笔录.必要时,可以进行现场照相或者录音录像.

情况危急、不立即查封可能严重威胁公共安全的,消防监督检查人员可以在口头报请机关消防机构负责人同意后立即对危险部位或者场所实施临时查封,并在临时查封后二十四小时内按照前款第二项规定作出临时查封决定,送达当事人.临时查封由机关消防机构负责人组织实施.需要机关其他部门或者派出所配合的,机关消防机构应当报请所属机关组织实施.实施临时查封后,当事人请求进入被查封的危险部位或者场所整改火灾隐患的,应当允许.但不得在被查封的危险部位或者场所生产、经营或者使用.

5．火灾隐患消除后,当事人应当向作出临时查封决定的机关消防机构申请解除临时查封.机关消防机构应当自收到申请之日起三个工作日内进行检查,自检查之日起三个工作日内作出是否同意解除临时查封的决定,并送达当事人.对检查确认火灾隐患已消除的,应当作出解除临时查封的决定.

四、临时查封适用中需注意的问题

(一)临时查封告知笔录与临时查封决定公告文书问题

1．新《消防监督检查规定》第23条规定第1款第1项规定临时查封应当按照下列程序决定和实施：告知当事人拟作出临时查封的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,听取并记录当事人的陈述和申辩.第二十六条第1款第1项规定规定强制执行应当按照下列程序决定和实施：告知当事人拟作出强制执行决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,听取当事人的陈述和申辩并记录.行政处罚告知和临时查封、强制执行措施告知,是否可以统一应用行政处罚告知式样,需要明确,再说行政处罚告知笔录和临时查封、强制执行告知还有区别,值得研究.

2．新的《消防监督检查规定》第21条第1款第3项规定：实施临时查封的,应当在被查封的单位或者场所的醒目位置张贴临时查封决定.第26条第1款第3项规定：实施强制执行的,应当在被强制执行的单位或者场所的醒目位置张贴强制执行决定.两种强制措施都要求张贴临时查封决定和强制执行决定,这两种需张贴的决定是否就是新制定的临时查封决定书和强制执行决定书的放大版,2009年5月8日下发了《关于印发消防行政法律文书（式样）及相关文件的通知》（公通字[2009]21号）中没有明确,作为从事消防执法工作者,无从下手.根据地方法院强制执行案件中张贴的查封公告,我认为消防监督检查规定中的张贴应是临时查封公告和强制执行公告,所以需要上级法制部门进一步进行明确,达到基层消防机构消防执法人员便于操作的目的,在这里补充一点,需要张贴的这两种不论是决定还是公告,方便消防执法最好的办法,我认为应制定统一格式,最好是填充式的,将该空的空下,方便执法人员运用.

(二)临时查封危险部位、场所的范围确定

依据《消防监督检查规定》第二十二条的规定：机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除；对具有下列情形之一,不及时消除可能严重威胁公共安全的,应当对危险部位或者场所予以临时查封：（一）疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞,已不具备安全疏散条件的；（二）建筑消防设施严重损坏,不再具备防火灭火功能的；（三）人员密集场所违反消防安全规定,使用、储存易燃易爆危险品的；（四）公众聚集场所违反消防技术标准,采用易燃、可燃材料装修装饰,可能导致重大人员伤亡的；（五）其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患.该条规定比较概括,首先需要消防监督人员判断拟临时查封的场所是否具有该条所列的五种情形；其次需要判断具体查封的危险部位和场所,判段的依据应该是严格执法的同时兼顾行政强制损害最小化原则,避免不必要的损害.

(三)证据的收集

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定,证据有以下七种：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人的陈述；鉴定结论；勘验笔录、现场笔录.消防监督人员在临时查封实践中,要以证据的“三性（客观性、真实性、合法性）”为核心收集证据,而在临时查封实践中,一些办案人员在证据收集上还存在收集证据不足、孤立、收集证据片面等问题,如草草填写监督检查记录,影像资料、现场物证等证据辅证收集不全,导致证据之间没有形成锁链,不能相互映证,进而导致在执法中十分被动,甚至直接引发行政败诉.

(四)程序问题

在消防监督检查中,执法人员要树立“实体与程序并重”的执法理念,防止“轻程序、重实体”现象的发生.严格按照《消防法》、《机关行政案件程序规定》、《消防监督检查规定》规定的程序和步骤,把临时查封案件办成“铁案”.

(五)档案的完善

注意档案的“四性”.即档案资料的连续性、完整性、一致性和价值性.连续性,是指临时查封案件是一个由一系列事实和材料组成的,要注意连续性；完整性,是指本案件要有头有尾,善始善终；一致性,是指前后一致,首尾一致,防止前后矛盾；价值性,是指对收集起来的资料,要严肃认真地审查整理,对那些没有参考价值、保存价值和历史资料查找使用价值的就不必入档,可另作处理.档案资料不能兼收并蓄,把凡是收集到的东西统统塞进档案袋里.入档的资料,也要标明保存期,作为“永久”性的法律文书档案.