行政执法与刑事执法的整合

摘 要：近年来,行政执法与刑事司法的衔接引起了理论界和实务界的关注.然而,过去的研究大多停留在行政机关与司法机关之间程序、体制的衔接层面,对于行政机关内部行政执法与刑事执法的实体、内容衔接研究较少.实际上,我国的立法实践已经通过技术处理,使部分部门行政机关获得了刑事执法权力,为我们研究行政执法与刑事执法的衔接提供了一个独特的平台.

关 键 词：部门行政机关行政执法刑事执法

作者简介：谢德文,中国社会科学院法学研究所博士研究生.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-148-03

我国的立法和执法实践存在这样一种现象：专职被植入部分部门行政机关P之中,使部门行政机关获得了刑事执法权力.目前,我国海关Q、林业R、铁路S、民航T、司法行政U等部门行政机关均配备有专职.执法权限上的二元结构,即既有打击行政违法行为的行政执法权力,又有打击犯罪行为的刑事执法权力,使这些部门行政机关打击专业领域违法犯罪的能力进一步增强,为深度整合行政执法与刑事执法、进而产生合力创造了条件,也为我们研究行政执法与刑事执法之衔接提供了一个独特的平台.

一、立法上的技术处理――部门行政机关获得刑事执法权的路径

我国刑事诉讼法第三条规定：对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由机关负责.检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院负责.审判由人民法院负责.除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力.这些规定表明：刑事执法权具有专属性,一般的行政机关不能行使.为使部门行政机关获得刑事执法权力,国家在刑事诉讼法的框架内进行了立法上的技术处理：在部门行政机关中植入专职,专职实行和部门行政机关双重领导、而以部门行政机关领导为主的体制.这样,刑事执法权形式上仍然专属于机关,但部门行政机关却在实质上获得了刑事执法权力.例如海关法第四条规定：国家在海关总署设立专门侦查犯罪的机构,配备专职缉私,负责对其管辖的犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审.按照《国务院关于缉私队伍设置的批复》：犯罪侦查机构既是海关总署的一个内设局,又是的一个序列局,实行海关与双重垂直领导、以海关领导为主的体制,按照海关对缉私工作的统一部署和指挥,部署警力,执行任务.V如此,就解决了侦查犯罪机构的执法主体资格、性质、职责、执法程序等问题,海关在实质上拥有了犯罪案件的刑事执法权力.

这种立法模式,在森林法和铁路法中也有体现.我国森林法第二十条规定：依照国家有关规定在林区设立的森林机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权.铁路法第四十三条规定：铁路机关和地方机关分工负责共同维护铁路治安秩序.车站和列车内的治安秩序,由铁路机关负责维护；铁路沿线的治安秩序,由地方机关和铁路机关共同负责维护,以地方机关为主.由于森林法和铁路法立法时间较早,对专职领导体制的表述不如海关法清晰.但是在实践中,海关、林业、铁路等机关专职的领导体制和管理模式都是一致的.这种立法模式可能成为以后各部门行政机关获得刑事执法权的一种普遍路径.

二、整合行政执法与刑事执法新的研究起点

专职植入各部门行政机关后,行政执法与刑事执法的衔接整合问题,从机关之间转移到了机关内部,为研究提供了新的起点.

其一,缩减刑事案件的移送环节和程序.按照我国行政处罚法和各部门行政法律的规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任.依此,部门行政机关发现当事人行为涉嫌犯罪后,必须先将案件移送机关侦查,再由机关移交检察院提起公诉.而部门行政机关将涉嫌犯罪案件移送机关时,由于移送程序复杂、管辖权不明等原因,常常遭遇移送的困境.而部门行政机关具有刑事执法权后,这一问题得到了彻底解决,刑事案件由部门行政机关内部侦查后可直接移交检察院提起公诉,越过了移送机关这一环节,删减了案件移送的复杂程序,大大提高了办案的效率.同时,部门行政机关具有刑事执法权后,打击犯罪的阵地直接前移至部门行政机关管理现场,刑事能够第一时间介入犯罪案件的侦查,从而争取了侦查取证的最佳时机.

其二,提升打击各行政领域犯罪的专业水平.一方面是提升侦查人员行政事务的专业性.部门行政事务具有专业性,侦查行政犯罪必须具备部门行政管理的背景知识.按照以前行政执法与刑事执法相独立的体制,各部门行政领域的犯罪行为基本上归口机关侦查,这就要求机关的刑警需要熟悉各种部门行政事务.但是,机关的刑警往往难于达到这种知识结构的需求,案件侦查常常事倍功半,效率不高.另一方面也可以提升部门行政机关工作人员刑事执法的专业性.一般行政执法权不具备侦查权的一些重要内容,尤其欠缺强制手段和秘密的、技术性的侦查手段.而犯罪行为一般经过精心的预谋,对犯罪行为的发现和追查远比一般的行政违法行为困难.要有效地发现犯罪、查证犯罪和控制犯罪嫌疑人,仅具有行政执法调查手段是不够的.专职被植入各部门行政机关后,部门行政机关打击各行政领域犯罪的专业水平显著提升.

其三,奠定行政证据与刑事证据互相转换的基础.一般情况下,由于行政案件和刑事案件执法主体、取证程序、证明标准等的不同,机关受理行政机关移送的案件后,需重新调查取证,不能直接适用行政机关在行政执法程序中获取的证据.这种重复劳动浪费了大量行政资源和司法资源.部门行政机关同时拥有行政执法权和刑事执法权后,行为主体的同一性为行政证据与刑事证据之间的转换创造了有利的条件.

三、行政执法与刑事执法整合中存在的问题

专职植入部门行政机关为行政执法与刑事执法整合奠定了良好的基础.然而,从实践来看,行政执法与刑事执法整合还存在一些问题,合力尚未得到完全发挥.

(一)立法上的缺陷――导致证据转换存在问题

专职虽然可以第一时间介入行政犯罪,但是,有些行政违法行为往往随着时间的推移、行政调查的深入才能被识别为犯罪,而有些涉嫌犯罪行为经侦查后可能并未达到起刑点、需作行政处理,这就存在行政证据和刑事证据之间的转换.目前,立法关于证据转换的规定并不完善.

一方面,我国的刑事诉讼法对行政执法阶段形成的证据法律地位没有作出规定.司法机关应当如何对待行政执法机关收集、调取的证据,行政执法机关获取的证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力,目前存在争议.W例如,现场笔录是行政程序中证明力较强的证据,但是刑事诉讼法没有现场笔录这一证据种类.当案件进入刑事程序后,现场笔录究竟应该作为什么证据类型出现是一个值得思考的问题.

另一方面,我国行政诉讼法也没有对刑事执法过程中形成的证据法律地位作出规定,对退作行政处理的案件,其侦查阶段形成的证据究竟能否作为行政处罚案件的定案依据,以及以什么证据类型作为定案依据,在理论和实践中都存在较大的分歧.

(二)体制上的障碍――导致衔接藩篱和法律认知不足

据了解,目前拥有刑事执法权的各部门行政机关对行政执法和刑事执法基本上实行两条线平行的机构设置模式,即行政执法权由专门的机构行使,刑事执法权由另一个相对独立的机构行使.行政执法机构发现案件涉嫌犯罪的,需移送刑事执法机构处理；刑事执法机构发现案件未达到起刑点的,则需移送行政执法机构处理.这种行政案件和刑事案件相互平行的机构设置模式,受各种现实因素的制约,容易导致行政执法和刑事执法在衔接工作中存在协作配合等问题,封闭办案的现象仍然存在,削弱了对违法犯罪行为的打击力度和效果.实质上,这种执法体制并未突破部门行政机关与机关之衔接藩篱,未实现行政执法与刑事执法内容上的深度融合.

此外,这种机构设置模式也容易造成执法人员法律认知的缺陷.对犯罪的认定与处罚,不但需要通晓行政方面的专业知识,而且需要有深厚的刑法学理论作支撑.但是,在上述体制中,由于知识的专门化,执法人员往往是顾及一方而不及其余.有时行政执法机构认为涉嫌构成犯罪的案件,最后未必得到刑事执法机构的确认；而行政执法机构认为未涉嫌犯罪的案件,刑事执法机构却持相反意见.这就势必导致查处违法犯罪过程中出现消极现象.

(三)权力控制的缺失――导致易侵犯公民基本权利

一般而言,国家不会随便赋予部门行政机关刑事执法权,因为刑事执法权意味着的介入,而权与公民权有可能是一种零和博弈关系,权具有巨大的自由裁量余地,权扩张,公民权利就缩减.陈兴良教授认为：一定限度内的权是为保障公民权所必需的,而超出这种限度的权,则有侵夺公民权之虞.因此,从保护公民权利的基点出发,不宜过分扩张行政机关的刑事执法权.国家赋予某部门行政机关刑事执法权,一般会基于该领域违法犯罪相对猖獗、需要简化行政执法和刑事执法程序、加强打击力量等方面的考量.而赋予部门行政机关刑事执法权后,权力控制的相应机制本应同步设计,以使行政执法权和刑事执法权朝正确的轨道迈进.遗憾的是,国家赋予部门行政机关刑事执法权后,关于控权机制的设计却相对滞后,容易导致权力的失控,侵犯公民的基本权利.在实践中,执法部门容易滥用刑事侦查权,以规避法院的司法审查.X

四、解决问题的建议

要实现行政执法与刑事执法在内容上的深度融合,就必须回应上述问题,在立法、体制、控权等方面有所创新.

行政违法和行政犯罪具有共同之处：它们都具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则,都发生在行政管理活动中；行政犯罪必然是一种行政违法行为.Y从侵害国家利益这一点而言,行政违法行为与犯罪行为只有量的多少而没有质的区别.这些共同之处成为行政证据和刑事证据转换的基础.另一方面,行政违法和行政犯罪从证据收集的主体、收集程序、证据类型、证明对象和证明标准又存在相异之处,导致行政执法和刑事执法取证要求不同,这就要求进行证据之间的转换.

关于行政证据向刑事证据的转换.建议对刑事诉讼法作如下修改：一是要明确行政证据在刑事诉讼中的法律地位.行政执法机关在职权范围内依法对公共事务行使行政管理权的行为具有公定力,其在行政程序中取得的证据,刑事执法机构通过复核认为在形式要件上没有错误,就应当充分尊重并给予肯定；对于行政执法机构作出的处罚决定,经审核后可作为不需要提出证据进行证明的事实；对于现场笔录等行政执法中特有的证据类型,在刑事诉讼法中明确其法律地位,使其比书证具有更强的证明力.二是要明确证据转换的规则.将七种行政证据根据主观意志程度的不同进行分类,分别规定不同的证据转换规则：对于书证、物证、视听资料等客观性证据,采取完善调取手续的方法进行转换；对于证人证言、当事人的陈述等主观性的言词证据,原则上必须重新制作才能作为刑事证据使用,如无法重新制作的,则作为书证予以认定；对于鉴定结论、勘验笔录等技术性证据,可以采取补强的方法进行转换,由侦查人员向相关行政执法人员、鉴定人员了解经过,制成证人证言作为补强.Z

关于刑事证据向行政证据的转换.建议对行政诉讼法作如下修改：一是明确刑事证据在行政诉讼中的法律地位.由于刑事证据具有更为严格的收集程序和证明标准,因此,行政诉讼法应当充分肯定其法律地位.二是明确证据转换的规则.同样将七种刑事证据根据主观意志程度的不同进行分类,分别规定不同的证据转换规则：对于书证、物证、视听资料等客观性证据,采取完善调取手续的方法进行转换；对于证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解等主观性的言词证据,有条件的应重新制作,如无法重新制作的,则将其认定为国家机关依职权制作的公文文书,证明效力优于其他书证；对于鉴定结论、勘验、检查笔录等技术性证据,如果符合程序要求,则可以直接予以适用.

为实现行政执法与刑事执法的深度融合,可以考虑将行政执法权和刑事执法权归并同一执法机构.执法人员既行政案件,又刑事案件.这种办案体制的优点在于：一是可以解决行政执法和刑事执法主体的不同一问题,突破证据转换过程中办案人员的身份不符的界限,在最大程度上实现二者的融合；二是删减复杂的案件移送程序和环节,既可避免产生人为制造的工作,又可避免内部推诿现象；三是有利于侦查人员第一时间介入刑事案件,调取证据,提高办案效率；四是有利于培养既精通行政事务、又精通刑事法律的综合型高素质人才.当然,这种办案体制也存在缺点,主要是权力过于集中,容易造成行政权遁入刑事权,使法院在司法审查过程中难于区分某一行为到底是行政行为还是侦查行为,有可能侵害权利人的利益.但关于权力集中的问题可以通过下列权力控制模式解决.

集中的权力必然要加于监控,否则就有滥用的危险.对于部门行政机关二元权力的控制,有两种方式.

一是内部分权.在拥有行政执法权和刑事侦查权的部门行政机关中,行政调查权和刑事侦查权由一个独立的机构行使,而行政审理权和刑事预审权交给另一各相对独立的机构行使,形成内部制约,防止权力交错.

二是外部控权,建立针对侦查行为的司法审查制度.目前,我国仅规定了具体行政行为的司法审查制度,而对侦查行为未作规定.实践中,除逮捕要经过检察机关批准以外,侦查机关可自行决定和实施拘留、搜查、扣押、冻结等侦查手段.对侦查活动的司法控制,我国没有采取由中立司法机构主持的司法审查制度,而是采取侦查机关的内部制约和检察机关的法律监督,让一个承担着刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构,去监督和保证国家法律的统一实施.这种侦查机关的内部制约和检察机关的法律监督对侦查活动进行司法控制,违背控诉与裁判职能分离、司法最终裁决等现代法治基本原则,必然带来司法实践中出现较多的非法羁押、超期羁押、非法搜查、任意扣押等现象.刑诉法学界在关于修改《刑事诉讼法》和相关问题的研讨中,几乎一致主张建立对侦查行为的司法审查制度,以期通过对司法权对侦查权的制衡,解决我国侦查实务中普遍存在的滥用权力、随便侵犯基本人权的种种问题.[按照设想,法院在审判过程中对侦查活动可以进行实体性或者程序性审查,对侦查活动是否合法等作出权威的裁判.对于通过严重违反诉讼程序、侵犯公民权利和自由的手段获得的据,即使确认其具有证明力,也要排除于法庭之外.这种司法审查制度,体现了司法最终裁决的现代法治原则,符合国际司法制度中控诉与裁判职能分离的基本诉讼原则,应当在我国立法中予以确认.

注释：

①部门行政机关在本文定义为各级人民政府的工作部门.近年来,与部门行政机关相关的部门行政法正引起学界的关注.有学者认为,部门行政法比较具体、细密,它既有对一般行政法具体化的内容,又有自身区别于其他领域的特殊性；应松年主编．行政法与行政诉讼法．中国法制出版社．2009年版．第81页．

②缉私局既是海关总署的职能机构,又是的业务部门（二十四局）.

③森林局（森林防火办公室）既是国家林业局的职能机构,也是的业务部门（十六局）.森林是国家林业部门和机关的重要组成部分,是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量．

④铁路原先不属于公务员,但是在2009年7月铁路全部转制为国家公务员.他们的业务由统一管理,警衔的评定由审核.他们与森林、海关等一样属于专业编制．

⑤局是中国民用航空局内设17个司局中的一个单位．

⑥我国司法部设有监狱管理局和劳动教养管理局,均配有专职．

⑦海关总署海关法修改工作小组编写．中华人民共和国海关法释义．海关出版社2000年版．第55页．

⑧陈义兴．行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善．中国检察官．2007（7）．

⑨余凌云．亟待法治建构的裁量权．法学家．2003（3）．

⑩杨解君,周佑勇．行政违法与行政犯罪的相异和衔接关系分析．中国法学．1999（1）．

Z肖宏武,李晓飞．从行政证据到刑事证据转换的几点思考．法制与社会．2010（12）．

[孙长永．通过中立的司法权力制约侦查权力――建立侦查行为司法审查制度之管见．环球法律评论．2006（5）．