海洋环境陆源污染防治法律问题探析

摘 要陆源污染是中国海洋环境污染的主要原因.我国虽已初步形成陆源污染的防治法律体系,但很多方面亟待完善.本文从陆源污染法律体系的架构、完善陆源污染民事制度和建立生态补偿机制和修复机制等方面提出了建议.

关 键 词海洋环境陆源污染防治

作者简介：胡兴艳,广东海洋大学经管学院.

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）12-249-02

一、陆源污染及对海洋环境的影响

(一)陆源污染与陆源污染物

按照《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）、1999年12月25日修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》对陆源污染与陆源污染物及其范围的规定,结合相关行政解释,并参照《联合国海洋法公约》的相关条款,陆地污染源（简称陆源）应既包括从陆上直接向海域排放污染物的场所、设施,又包括来源于陆上而从大气层或经由大气层以及经由河流、垃圾倾倒而产生的污染源.相应的,陆源污染物的范围则包括一切产生于陆地上并直接入海或者经过河流、空气等媒介最终进入海洋的污染物,包括来自陆源的水污染、固体废物和大气沉降的污染物三大部分.

(二)陆源污染对海洋环境的影响

国家海洋局《2013年中国海洋环境状况公报》显示：从海洋环境和海洋生态总体上来看,近岸海域海水污染依然十分严重,同时,近岸局部海域的富营养化问题突出.从其污染源来看,陆源污染依旧是海洋环境污染的主要源头.具体表现在：主要入海河流污染物排放量较2012年有一定程度降低但绝对量依旧较大,陆源入海排污口达标排放率仍只有50%左右,陆源入海排污口邻近海域环境质量状况总体较差,80%以上无法满足所在海域海洋功能区的环境保护要求,海洋大气污染物沉降方面,部分区域的特定种类沉降物占比有上升趋势,海洋垃圾中78%的海面漂浮垃圾、81%的海滩垃圾来源于陆地,海底垃圾中主要为塑料袋,也多来自于陆地.陆源污染物污染海洋环境造成的最明显的损害就是导致赤潮的发生.随着赤潮发生海域从分散到成片,赤潮不仅重创海洋养殖业及其他相关产业进而阻碍经济发展,而且严重污染海洋环境,破坏海洋正常生态系统,给全人类生存发展带来灾难性后果.20世纪50年怎么发表生在日本的水俣病就是典型例证.所以,我们必须对陆源污染进行有效防治.

二、我国陆源污染防治法律现状

首先,《中华人民共和国宪法》对我国环境保护设定了纲领.其次,《中华人民共和国环境保护法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》在基本法层面上对海洋环境保护的基本原则和制度作了规定.其中,《海洋环境保护法》对陆源污染防治做了专章规定,在2000年施行的修订版中又对油酸碱毒物、放射性废水、含有不易降解的有机物和重金属的废水、含病原体污水废水、富营养物质、含热废水、化学农药、过境转移危险废物、通过大气层传播的废物等的排放、施用和处置做了限制或禁止性规定,相比较于《条例》,其关于陆源污染物范围的规定进一步扩大了,《侵权责任法》第八章规定了环境污染责任,并基本确立了无过错责任原则,乃重大进步.再次,《条例》是对《海洋环境保护法》第四章的细化、具体化规定,以行政法规来进一步保障陆源污染的防治.另外,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》及相关实施细则等也从控制和减少水污染携带污染物入海、防控水土流失减轻地面径流携带污染物、减轻农药污染以及岸滩堆放固体废物等方面直接或间接的预防和控制了陆源污染.最后,各级地方立法机关和地方政府也依照上述法律法规制订了适用于本区域的地方性法规和规章.例如广东省于2009年施行《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》,对主管部门监管职责、海洋灾害事故应急制度、强化入海排污监管、细化落实海洋污染防治等方面做了细致规定.总体上,我国以《宪法》为统领,以《环境保护法》、《海洋环境保护法》以及《侵权责任法》为指导原则,以《条例》、其他单行法和地方性法规和规章为具体规则,陆源污染防治的法律体系已初步形成.这些法律法规的实施,在陆源污染防治方面取得了良好的效果.

但是,我国的陆源污染防治立法方面仍存在不足.首先,《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》已施行20多年从未作过修改,作为陆源污染防治具体准则的最主要规范,已不适应海洋环境保护的需要,对陆源污染的新情况新问题缺乏规制.同时,《条例》作为《海洋环境保护法》的下位法,在1999年上位法对陆源污染相关问题作了修订后,《条例》并未增加相应内容.比如重点海域污染物总量控制,对低水平放射性废水的排放等.下位法规定的缺失极可能使该制度的施行效果大打折扣.其次,《海洋环境保护法》对海洋环境保护、陆源污染防治制度的设计过于原则化、概括化,操作性不强,给执法带来困难和障碍.再次,陆源污染法律责任严重弱化.一方面表现为重行政责任,且行政责任处罚方式单一,处罚力度不足.《海洋环境保护法》法律责任部分只有零星一两个条款涉及民事、刑事责任,其他均是对于行政责任的规定.而行政责任又多是罚款这一责任形式.这种单一的处罚方式,在没有其他处罚方式配合的情况下,处罚效果甚微.而且从法条规定来看,罚款力度也不足,起不到应有的惩戒、威慑作用.另一方面,无论是《海洋环境保护法》还是《环境保护法》,亦或《条例》,都对民事责任一笔带过,对民事救济的程序、方法缺乏具体规制.另外,民事责任在《侵权责任法》法中有了完善,但只是基本确立了环境侵权的无过错责任原则,对于损害认定、赔偿范围等都缺乏具体规定.最后,缺乏海洋生态补偿机制、海洋生态修复机制的设计.三、完善我国陆源污染防治法律制度的建议

首先,陆源污染防治方面,对《条例》进行修订,使之与《海洋环境保护法》相一致,并结合陆源污染的新情况对后者的原则性规范进行细化、具体化,增强可操作性.在条件成熟时,制定更高效力级次的防治陆源污染的单行法律.同时,对于其它直接或间接防治陆源污染的单行法、行政法规适时进行修订、完善,例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等.

其次,在海洋环境保护方面,可考虑借鉴国外海洋环境污染防治的做法,对重点海域制定行政法规或单行法来进行污染防治.在我国,渤海、黄海、东海、南海各海域的包括陆源污染在内的污染来源、特点、海域本身自然条件都有差异,可以有针对性的制定相应防治规范.如对南海的保护,可先制定《中国南海海域海洋环境保护条例》,待施行后不断积累经验、进一步完善后制定单行《中国南海海域海洋环境保护法》.

最后,在民事法律方面,进一步完善环境权相关立法.党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定,民法典的制定被作为其重要一环.在民法典中确立环境侵权民事责任,把公民环境权的保护落到实处.

一方面,赋予特定主体对海洋环境污染的的诉讼权利.公民环境权的内容包括环境使用权、知情权、参与权以及环境权益受到侵害以后的请求权.对公民环境权在程序法上予以明确和保护具有非常重要的意义.比如沿海的居民,若其世代赖以生存的海洋受到污染,丧失了生产生活的基本条件,其损失得不到赔偿显然不公平,因此,赋予其诉权,不仅有助于保护其生存环境,也是对整个海洋环境的保护.同时也应该赋予一些组织和其它地域的居民对海洋环境的污染提起诉讼请求的权利.

另一方面,完善海洋环境侵权民事责任制度.环境侵权属特殊侵权行为,在归责原则上采无过错责任原则.对于该责任的免责情形,各国立法的趋势是对免责条件的限制越来越严格,通常只承认不可抗力和受害人的重大过错为正当免责事由.《侵权责任法》虽对《海洋环境保护法》的第三人过错免责进行了纠正,但对其中存在的问题并未完全矫正.例如《海洋环境保护法》第九十二条规定,对于战争、不可抗力、助航主管部门过错造成的污染“经过及时采取合理措施,仍然不能避免损害”的免责,这条规定一方面表明,污染单位是否可免除责任取决于其是否“及时采取了合理措施”,这种认定实质上仍然考虑了污染单位的过错,与无过错责任原则并不完全相符,另一方面,对免责范围的限制过于宽松.此外,《侵权责任法》及其司法解释虽对两个或两个以上污染者的责任大小、份额作了规定,但环境侵权行为与损害间因果关系的特殊性并未完全体现,环境侵权中损害的认定、赔偿的范围等都未做更具体的规定.以上诸方面在以后对《环境保护法》、《侵权责任法》等法律的修改中需要完善,或者基于环境侵权本身的特殊性,制定专门的环境侵权责任法来做规定.

(三)建立生态补偿机制和生态修复机制

海洋生态补偿是指海洋资源使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中,对海洋资源所有人或对海洋生态保护付出代价者支付相应费用的制度.①目前,我国仅在个别地方进行生态补偿试点,如山东省出台了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》,但是该《办法》规定的补偿仅限“实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变”的情形,并未涉及一般陆源污染实施者的生态补偿问题.我国可以选择制定统一的《生态补偿法》或者在《海洋环境保护法》修订时增加海洋生态补偿制度,对陆源污染、海洋工程、海岸工程、船舶污染、倾倒废弃物污染等各类型污染制定生态补偿制度.海洋生态补偿应遵循“谁受益谁补偿”的原则.该制度应确定补偿主体、受补偿主体、补偿方式、资金来源、补偿标准、补偿程序等.

海洋生态修复是指利用海洋的自然修复能力,在适当的人工措施的辅助作用下,使受损的海洋生态系统恢复至原有或与原来相似的结构和功能状态,使海洋生态系统的结构和功能不断得到恢复与完善.②近年来我国南海周边各省区都在积极采取海洋生态修复措施.如广东省在努力“建设人工鱼礁,营造海底森林,为海洋生物提供栖息和繁殖场所”.但是海洋生态修复的全国性立法尚属空白.

(四)其它配套的完善

首先,在陆源污染及相关环境保护立法方面注重社会利益的均衡,充分考虑环境权与排污权的平衡,对于没有超标的排污造成损害的赔偿机制可建立社会化赔偿机制,比如建立公害赔偿基金或商业保险.其次,执法方面,在去年进行的新一轮机构改革的基础上进一步优化海洋行政管理体制,优质高效的实施海洋管理,最后,加强国际合作,积极签署能有效防止海洋污染、保护海洋环境的国际公约和协定.

注释：

①王淼,段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨.中国渔业经济.2008（3）.第12页.

②宁清同.南海生态安全的法制保障探析.吉首大学学报.2012年.第112页.