对华反补贴比较基准:基于美国和加拿大案例的比较

摘 要：反补贴与反倾销相似,同样存在比较及其基准的确定问题.本文通过考察目前两个主要对中国进行反补贴调查的国家――美国和加拿大的立法和实践,发现两国确定反补贴比较基准的一般法律原则显著不同.在此前提下,在对华反补贴实践中还存在以下两个差异：一是在外部基准还是国内基准适用问题上的基本待遇不同,二是比较基准确定的具体操作程序不同.但同时,两国在对华反补贴比较基准问题上存在一个共同点,即是否适用外部基准取决于各自对中国市场经济地位的认定或在同一产品反倾销调查中的市场导向产业认定.这一共同点可能成为其他WTO成员今后启动对华反补贴调查时决定是否采用外部基准的依据.

关 键 词：反补贴；比较；基准

中图分类号：752.7

文献标识码：A

文章编号：1006-1894(2009)01-0010-07

2004年4月13日,加拿大边境怎么写作署对中国户外烧烤架启动了中国加入WTO后的首起反补贴调查,2006年11月20日美国商务部对中国铜版纸的反补贴调查则正式宣告其“非市场经济”国家反补贴“豁免待遇”的终结.此后,两国分别对中国发起了一系列反补贴调查,①标志着WTO成员开始在《补贴与反补贴措施协定》和《中国入世议定书》第15条(b)款下探索反补贴对“非市场经济”国家的适用问题.

与作为企业行为的倾销不同,按照WTO《补贴与反补贴措施协定》的定义,补贴是一种政府行为,指的是政府或任何公共机构对企业的财政资助和GATT1994年第16条意义上的任何收入或支持.因此,反补贴需要对涉案企业所享受的各项政府政策与措施进行调查分析,以判断这些政策措施是否使接受者获得利益并具专向性.在这过程中,与倾销幅度的确定相似,补贴利益的计算是判定补贴是否存在及其金额大小的关键.于是,同样出现了比较及其基准的确定问题.尽管该问题主要涉及政府提供货物或怎么写作和政府贷款等政策措施,并不构成补贴利益计算的全部,但是,WTO主要成员处理该问题的原则和方法,对于在反倾销中因“非市场经济”待遇而频繁被以替代国作为“正常价值”(即比较基准)确定倾销幅度的中国而言,显然是一个应予高度关注的问题.通过考察目前主要的两个对中国进行反补贴调查的WTO成员一一美国和加拿大的立法和实践,我们发现,在两国对华反补贴案中,涉及比较问题的主要有政府向涉案出口商提供贷款、货物(包括原材料和中间投入)或怎么写作(包括水电等公用事业)、土地等3类情形(加拿大还涉及中国货币的国际,即人民币汇率问题,但将该问题归入第二种情形),但在比较基准的确定原则和方法上存在根本性差异.

一、计算政府贷款补贴利益的比较基准

根据美国反补贴法,政府贷款的补贴利益应为“接受人支付贷款的金额与其支付实际从市场上获得可比商业贷款的金额之差”.通常情形下,调查当局使用涉案企业所能获得的可比商业贷款作为比较基准,并将国有银行贷款看作商业贷款,除非出现以下3种情形：(1)国有商业银行基于非商业条款或按政府指令提供贷款；(2)由政府计划安排的贷款；(3)国有专业银行(如开发银行)贷款.如果涉案企业在调查期未获任何可比商业贷款,则使用全国平均利率作为基准.但是,在1998年至2001年间,美国对意大利的几起反补贴调查或行政复审中,在无法获得意大利国内以美元和荷兰盾标价的可比外汇商业贷款利率时,曾采纳类似于反倾销中的替代国国内法,将美国和荷兰的国内长期债券利率作为基准,计算欧盟对意大利政府所提供外汇贷款的补贴利益.在对中国加入WTO后的首起反补贴调查,即铜版纸案中,这种政府贷款(即利率)的替代基准方法得到了进一步发展,并在此后的一系列案件中均得到了运用.

在铜版纸案中,美国调查当局认为,中国涉案企业所获国有商业银行贷款是由“政府政策性贷款计划”安排的,因而不属商业贷款,需要用适当基准来确定其是否存在补贴利益,但基于下述理由排除了采用中国国内利率作为基准的可能性.

第一,政府控制着国有商业银行、城市银行和信贷合作社,银行并没有完全商业化运作,因此,本国银行部门的利率不能作为基准；

第二,外资银行在中国的进入程度有限,资产规模、借贷规模和市场份额均无法与国有商业银行相比,贷款利率也必然受整个银行体系大环境左右,因而同样不能作为基准；

第三,中国的银行体系不存在实际运行的市场,因此,全国平均利率也不是可靠基准；

第四,中国银行体系的扭曲不能归因于某一个或一组可解释的因素,而是由政府主导和国家所有制的历史造成的,因此,对内部利率进行调整后作为基准也是不可行的.

由于上述“特殊困难”,调查当局在前述意大利案经验的基础上,最终设计了基于同等人均收入国家实际利率和制度质量指标的计量回归方法来计算中国国有商业银行贷款的替代基准利率.

调查当局首先依据世界银行数据对调查期内人均收入与中国同属中低水平的国家进行统计,在此基础上,借助《国际金融统计》和《世界经济展望》收集这些国家的短期贷款利率和通货膨胀率.在计算这些国家实际利率时,调查当局剔除了以下3类国家：一是调查期内,在反倾销调查中,被认定为“非市场经济”的国家；二是未向《国际金融统计》和《世界经济展望》提供短期贷款利率和通货膨胀率数据的国家；三是3个实际贷款利率水平异常国家.对于余下的国家,调查当局建立了一个实际利率与国内制度质量指数的回归方程,后一变量的依据是世界银行的政府治理指标(governanceindicators),主要包括政治稳定、政府效率、规制质量、法治和腐败控制等参数.运用该回归方法,调查当局分别模拟出适用中国2003年、2004年和2005年的3个替代基准利率,并认为,经该方法得出的利率水平应该是度量政府政策性贷款利益的最适当的市场基准.

加拿大对华首起反补贴案同样涉及政府贷款的补贴利益.根据该国《特别进口措施条例》(SIMR)第28～30条规定,一般情况下,补贴量＝(涉案国境内同种货币相同条件下无担保商业贷款的应付利息+无担保商业贷款所产生的其他成本一优惠贷款应付利息)／受补贴商品的估计总量.在户外烧烤架案中,调查当局在核实中国国有银行对涉诉企业贷款是否存在补贴利益时,一方面,出于与美国调查当局相同的考虑,决定对中国国有银行一般贷款利率与非国有金融机构贷款利率是否存在可比性进行调查,另一方面,在确定比较基准时则不同于美国,选取的是同属于中国境内的香港特别行政区非国有银行贷款利率.结果发现,在调查期内,中国人民银行贷款利率与同期香港非国有或国家控制银行的最低利率存在相对可比性,据此认定,应诉企业所获贷款利率与现行商业利率具有可比性,因而得出应诉企业未获优惠贷款的结论.

二、计算政府提供货物或怎么写作补贴利益的比较基准

美国反补贴法规定,如果政府在提供货物或怎么写作时没有得到充分补偿,则存在补贴利益,而补偿是否充分应联系或参考受调查国提供该货物或怎么写作的当前市场状况确定.具体地讲,确定补偿是否充分的比较基准按优选次序分别为以下3类：(1)受调查国实际交易的市场,如国内私人市场实际交易价、实际进口价、竞争性政府拍卖价；(2)受调查国购写者能够获得(但并不一定实际参与交易)的国际市场,若此类超过一个,可取平均值；(3)评估政府定价是否与市场原则一致.其中,实际进口价和国际市场属于外部基准,而且一旦认定政府定价与市场原则不一致,则一般使用外部基准.事实上,在2001年对泰国热轧碳钢板和2002年对加拿大软木等反补贴案中,调查当局在两国均存在涉案货物私人交易市场的情况下,以该市场因政府作为相同或相似货物主导提供者而被扭曲为由均采用了外部基准,如在著名的加拿大软木案中,采用的基准是加拿大厂商从美国的进口价.

美国对华环状焊接碳钢管案首次涉及中国政府向涉诉企业提供货物补贴利益的计算.在该案中,调查当局发现涉案企业的主要中间投入品热轧钢购自中国的国有企业(如宝钢),并依据多数股权原则认定此类国有企业等同于政府当局.这样,若国有企业向特定产业提供货物且未得到充分补偿,则构成补贴.在计算补贴利益时,调查当局基于以下原因排除了将中国国内市场实际交易作为基准的可能性.

首先,国有企业主导国内热轧钢市场.调查当局以中国政府所提供的数据不充分为由,自行对中国热轧钢行业的企业所有制结构进行了估算,认为在中国钢铁工业协会(CISA)成员企业中,96.1％的热轧钢产量来自国有企业,并由此武断推定国有企业的热轧钢市场份额为96.1％.

其次,如果一个特定货物或怎么写作市场由政府控制,那么即使存在私人交易,其也不可能独立于政府,如果用这部分作为基准判断政府的高低,存在循环论证.

这样,在初裁中,调查当局采用英国MetalBulletin公司全球钢铁基准定价系统SteelBenchmarker的热轧钢世界出口平均作为基准.但在终裁中,发现有一个中国应诉企业在调查期内从境外供应商进口了热轧钢,且该进口与SteelBenchmarker存在可比性,因此,最终决定以如下方式计算补贴利益：对于存在进口行为的应诉企业,采用实际进口价作为基准,其他企业则仍采用经调整后的SteelBenchmarker作为基准.

同时,从此案开始,美国调查当局对中国政府通过国有企业向涉案出口商提供水电公用事业怎么写作是否存在补贴利益进行调查.根据美国商务部1998年制订的反补贴法实施细则,若一项产品或怎么写作政府是唯一提供者或不存在国际市场价,那么,比较基准是基于定价原则、成本和歧视等因素在评估政府定价是否与市场原则一致后确定.该方法尤其适用于政府提供水、电、土地等情形.但从环状焊接碳钢管、新充气工程机械轮胎、薄壁矩形钢管和复合编织袋等案看,对水、电公用事业怎么写作,调查当局并未像土地的比较基准问题(见下文)那样过多纠缠,最终或采用中国国内且因出口商实付价与应付价一致或因政府定价不具专向性而裁定不存在补贴.不过,在复合编织袋案中,调查当局同时决定,若该案成立,将在日后的行政复审中就中国地方政府在辖区内的地域性差别定价是否构成对涉案企业的补贴进行深入调查.因此,该问题依然有可能复杂化.

加拿大从一开始就对中国政府是否向涉案出口商提供货物或怎么写作及是否产生补贴利益进行调查.(《特别进口措施条例》第36条规定,此类补贴量应为该成员境内货物或怎么写作公平市场价值与政府所提供相应货物或怎么写作之差.在户外烧烤架案中,调查当局发现应诉企业原材料大多进口,在国内采购的原材料也均来自非国有企业,但确实从国有企业采购了公用事业怎么写作.对此,当局认为,即使存在补贴也不具专向性,因为这些怎么写作的提供具有普遍性,因而未进行比较.但是,在碳钢焊接管和油气用无缝碳钢或合金钢套管两案中,调查当局认定中国政府通过一系列方法(包括：税收机制、增值税政策、厂商数量和产量管制、上游产业和本产业的国有企业主导和国家钢铁产业政策等)实质上决定着两产业的国内,因而并非市场导向产业.因此,在计算补贴利益时,对前一个案件采用了与美国对华环状焊接碳钢管案相似方法,将调查期内与SteelBenchmarker国际市场价(除中国外)存在可比性的一应诉出口商进口价作为比较基准；在后一案中,加拿大调查当局认为中国政府未提供充分信息,仅证实与调查当局合作的涉案企业未因从国有企业采购货物而获得补贴利益,因而未作进一步的比较.

在复合地板案中,加拿大申诉企业认为,中国政府维持的固定汇率制度是一种事实上的出口补贴,要求当局将该制度纳入反补贴调查.调查当局认为,以固定汇率提供或兑换外汇可以被看作是一项财政资助,但也是政府或其委托的机构所提供的怎么写作,而政府提供的怎么写作只有在低于该国类务公平市场价值时才会产生补贴利益；另一方面,根据《特别进口措施法》第2(1.6)(c)段,财政资助不包括构成一般政府基础设施的货物或怎么写作的提供行为,而这正是判断中国的固定汇率制度是否构成财政资助的依据.由于申诉方未能提供中国的固定汇率制度不构成“一般政府基础设施”的证据,调查当局认为,中国政府所提供的货币兑换怎么写作的价值不应当包括所交易货币的价值,换言之,判断政府是否授予了一项利益不是看汇率本身,而是应该看政府在提供货币兑换怎么写作时所索取的.此外,申诉方也没有提供证据表明中国的固定汇率制度如何与出口业绩挂钩.鉴于此,调查当局决定对中国的固定汇率是否构成潜在的可诉补贴不作调查.

三、计算政府提供土地补贴利益的比较基准

从2007年6、7月间发起的环状焊接碳钢管、薄壁矩形钢管、新充气工程机械轮胎和复合编织袋案开始,美国调查局就中国政府向涉案企业提供土地使用权是否存在补贴利益展开调查,但对适用基准和计算方法的系统阐述主要集中在后两案中.当然,在此之前,调查当局对类似案件已有规则和判例.根据美国商务部1998年制定的反补贴法实施细则,政府提供水、电和土地租赁等同于政府提供商品或怎么写作,而且,在90年代对德国、特立尼达和多巴哥、意大利、韩国的一系列钢铁产品反补贴调查中,调查当局将当事国政府向涉案企业提供国有土地租赁行为区分为两种不同类型的财政资助：一是因地价折扣或减免导致的财政资助,二是因地价本身形成的财政资助.在第一种情形中,地价本身被认为是合理的,补贴产生的原因是政府在提供土地时未获全额支付,而在第二种情形中,则要对地价本身进行调查,以判断涉案企业是否进行了充分补偿.

在薄壁矩形管案初裁中,调查当局曾将涉案企业与其所在地政府的土地交易及补偿问题归为上述第二种情形,并采用泰国首都曼谷地区地价作为基准,但在终裁中,根据案情和中方抗辩,修改了这一决定,认定涉案企业是通过地价的折扣或减免获得补贴利益的,因而最终未涉及基准问题,补贴利益裁定为涉案企业应付与实付地价之差.但在复合编织袋和新充气工程机械轮胎两案中,调查当局明确将涉案企业与其所在地政府的土地交易及其补偿问题归为第二种情形.这样,确定地价比较基准成为调查的关键.在两案中,调查当局详细阐述了其采用曼谷地区地价作为比较基准的逻辑.

首先,调查当局基于以下4方面理由否定了前述确定政府提供商品或怎么写作补贴利益的3种比较方法对计算中国政府提供土地补贴利益的适用性：

第一,政府是土地的最终所有者,城市土地虽然可以交易,但政府控制着一级和二级市场.尽管2002年7月1日后政府明确禁止了土地协议出让,规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易,但这种市场化方式尚处于初级阶段；

第二,中国的土地使用权交易有划拨和出让两种方式,国有企业往往通过行政划拨方式获得,成本远低于出让方式；

第三,土地是一种原位性财产,无法实现跨境交易,因而不存在进出口和国际市场；

第四,尽管中国的土地使用权交易市场正在得到发展,但由于财产权的界定和保护刚起步,土地交易市场化法律法规执行缺乏力度,地方政府对市场交易亦存在高度参与,且国有企业拥有大量免费获得土地,因此政府的土地定价并没有基于市场原则.

鉴于此,调查当局试图寻找“适当”的外部基准,并重点考虑以下4个因素：地理位置、经济发展水平、人口密度和地价可比性.调查当局首先将基准的来源地确定为与中国邻近的其他亚洲国家或地区,并认为以人均国民收入水平和人口密度衡量,泰国与其他亚洲国家／地区(包括印度和中国台湾)相比更接近中国,而且,泰国仅次于中国是厂商优先考虑购置土地建立生产基地的亚洲地区,因而在工业地价上具有可比性.基于这种简单的分析比较,调查当局最终决定采用《亚洲工业地产报告》所列曼谷地区工业开发区地价作为计算中国政府向涉案企业出让土地的基准.

加拿大对中国政府向出口商提供土地的补贴利益调查同样始于户外烧烤架案.与美国不同的是,加拿大并不将政府提供土地等同于政府提供货物或怎么写作,也不区分两类情形.其判断此类补贴利益的依据是《特别进口措施法》第2(1.6)(b)段,补贴量应为政府应收但减免、放弃或未收的金额,即地价本身被认为是合理的,补贴产生的原因是政府在提供土地时未获全额支付.因此,不寻求土地的外部基准.如在户外烧烤架案中,调查当局经核实后认为,中国不存在土地私有制,土地资源由各级政府管理,土地开发通常是在独立于政府的开发商取得土地使用权后进行,本案应诉出口商均从开发商购得土地,且地价为双方在正常市场条件下议定,因此,未获任何补贴利益.在碳钢与不锈钢紧固件案中,调查当局认为,从中国政府和出口商所提供的信息看,出口商在获得土地时确实存在作为出让方的地方政府对其的地价减让或豁免,但中国政府未提供相关地方政府的土地出让表,因此,无法确定是否存在补贴利益.而在铜制管件和碳钢焊接管两案中,调查当局认为,中国政府1999年8月公布的《国务院转发外经贸等部委关于进一步鼓励外商投资意见的通知》对外商投资企业土地出让金减免的做法构成对外资出口商的补贴利益,但经调查证实应诉企业未享受出让金减免.

四、结语

通过考察美国和加拿大反补贴比较基准的一般规定和对华反补贴实践,可得出以下结论：

首先,两国确定比较基准的一般法律原则不同.美国的反补贴法强调比较基准的“商业性”和“市场性”,一旦认定受调查国境内不存在或无法获得“可比的商业贷款”或“市场决定的”商品或怎么写作,那么,相应政府补贴利益的计算一般采用受调查国以外的(如实际进口价、国际市场价等)作为比较基准,即外部基准,或称替代基准.而加拿大反补贴法虽然也要求比较基准的商业性和市场性,但无论对优惠贷款的基准利率,还是对政府提供商品或怎么写作的公平市场价值,其《特别进口措施条例》均有“位于提供补贴政府所在境内”的明确规定,即使对政府是商品或怎么写作唯一提供者这一情形,基准确定的选择方法同样基于国内信息.

其次,两国在外部基准还是国内基准的适用问题上对中国的基本待遇不同.虽然美加两国的反补贴法均不同于反倾销法,未对“非市场经济”作特殊规定,但各自反倾销立法均有“非市场经济”及其歧视性待遇条款,而且,两国在反补贴比较基准问题上对中国的待遇实质上取决于各自在同一产品反倾销调查中对中国市场经济地位或市场导向产业的认定.由于美国在反倾销调查中依然维持中国的“非市场经济”待遇,因此,基于上述一般原则,在反补贴调查中,外部基准自然成为对中国的基本待遇.而加拿大则不同,根据其反倾销反补贴调查当局,即加拿大边境怎么写作署2004年6月公布的《(特别进口措施法)第20节适用通知》,除非申诉方提供可靠和正确的充足证据并经调查当局认定为“出口垄断”,受调查国产业通常被自动视作市场经济.因此,在已作出终裁的6起案例中,除碳钢焊接管和油气用无缝碳钢或合金钢套管两案外,均给予中国市场经济待遇,原则上采用中国国内作为基准,即使出口商或政府所提供信息被认为不充分或对不合作出口商,补贴量的计算或以当局所估计的涉案产品生产成本为基准,或直接采用合作出口商信息.

第三,在确定对中国的反补贴比较基准时,两国的具体操作程序不同.总体而言,加拿大的程序较为简单.如在对中国国有银行贷款潜在补贴利益的调查中,加拿大调查当局确定基准利率的程序和方法相对美国调查当局大为简化；在度量政府提供土地的补贴利益时,也不对地价本身进行调查；而对人民币汇率制度是否存在补贴利益这一问题,加拿大则采取了回避策略,从而避免了比较及其基准的选择,这与美国立法机构试图将人民币汇率制度与反补贴问题挂钩形成反差.

综上所述,我们认为,美国和加拿大在对华反补贴比较基准问题上存在外部基准是常规还是例外的根本性差异,而这一差异的根源在于两国对中国市场经济地位的认定或在同一产品反倾销调查中对中国相应产业的市场导向认定.因此,尽管当前绝大多数WTO成员(包括欧盟)尚未启动对中国的反补贴调查,但是,可以推断,一旦启动,这些成员会基于相同的逻辑决定是否采用外部基准.鉴于此,对外继续争取市场经济地位、在具体诉讼中争取市场导向产业认定、对内深化市场经济改革是缓和乃至消除外国对华“双反”调查歧视性待遇的根本途径.