美国纺织服装产业的贸易保护

美国的纺织服装业自1790年建立以来一直得到政府的贸易保护,保护的方式由前期的高关税,发展到配额和自愿出口限制,目前正在向反倾销和保障措施转变.美国纺织服装业早已丧失了比较优势,在政府的保护下,虽然保有一定的规模,但在近十多年不断衰退.预计今后几年美国纺织服装业将进行结构调整,中美之间就中国纺织品贸易问题的斗争会很激烈.中国应当为此做好充分的准备.

一、美国纺织服装产业贸易保护政策的演变

美国的纺织服装工业开始于1790年,塞缪尔斯拉特（SamuelSlater）利用其在英国阿克莱特所学到的技术经验建立了美国第一家棉纺工厂,至今已有210多年的历史.与大多数工业化国家一样,纺织服装产业为美国经济腾飞和工业化发挥了重要作用,带动了其他产业的发展.

从美国纺织服装业发展的历史分析,该部门经历了发展――衰退的过程,但由于美国政府在过去的200多年里采取了有力的贸易保护措施,因而美国的纺织服装业在比较优势已经丧失的情况下依然保持着一定的规模.美国纺织业政策的演变大致分三个阶段.

二战前美国的贸易保护：关税措施.

1820-1920年期间（除1840年时段外）,美国的进口关税均高于英国.与当时英国、法国、荷兰等先进的工业国家相比,美国采取了典型的贸易保护主义政策.作为美国工业化先锋的棉纺织业就是在关税保护下发展起来的.

1816年美国颁布的关税法规定,对进口的棉纺织品征收25%的关税,其中的最低估价条款对进口的初级棉纺织品的限制尤为明显.该法为刚刚建立起来的纺织企业提供了有效的保护.1913年,美国取代英国成为世界纺织品产量的第一大国.即使在这种情况下,美国对纺织品进口仍采取高关税保护.棉纱的关税为7.9%,非漂白棉织品为6.1%,印染棉织品12.8%,而在同期英国这三项产品都为“零”关税.

二战后的非关税壁垒：配额.

自关税与贸易总协定（GATT）于1947年成立以来,国际贸易发展到了一个新的阶段.GATT成立的宗旨是大幅度降低关税,推动国际贸易自由化,保证生产要素的有效配置,促进世界经济增长.在此背景下,美国对纺织服装生产的贸易保护,由以前的以关税为主转变为以配额为主、自愿出口限制为辅.1955年,日本纺织服装产品大量向美国出口引发的矛盾是这一贸易保护方式转变的标志.

1953年日本纺织市场萧条,库存产品大量积压,棉织品跌到国际市场之下,造成向美国市场大量出口,对美国纺织服装业造成严重的威胁.日本对美国的棉织品出口由1953年的21亿日元增加到1955年的111亿日元,增长五倍,女士衬衣出口由1953年的5000打增长至1955年的40万打,增长近80倍,出现了所谓的“一美元一件衬衣事件”.

在此情形下,美国纺织服装行业协会请求议会通过立法限制进口.为了回避贸易矛盾,1956年日本纺织业实行了“自愿出口限制（VER）”.1957年,针对美国政府的强烈要求,日美两国签署了《日美棉织品协议》,以政府间协议的方式实行自愿出口限制.

在美国的领导下,发达国家从50年代末开始共同对发展中国家的纺织服装产品出口采取数量限制.对发展中国家的纺织服装出口实行数量限制是违背GATT第一条（一般最惠国待遇）和第十一条（要求基本取消数量限制）的.然而,为了使数量限制合法化,发达国家“创新”了通过多边协商一致来背离GATT规则的方法.

走向“创新”管制贸易的第一步是在狄龙回合（1961年）中达成的棉纺织品短期协议,这很快发展成为长期纤维协议（1962年）,并因此导致了连续四个多种纤维协定（MFA）.MFA的歧视特征逐步加强,新覆盖的产品和国家也不断扩大.自1986年以来,不仅棉纤维,而且还有羊毛、人造纤维,所有的植物纤维以及混合丝都被包含进来.第一个MFA于1973年达成,到1994年,第四个MFA已包括了45个缔约方,其中包括中国.MFA包含的出口受限于双边同意的数量限制或单边设置的限制.由于纺织品和服装占经济合作发展组织（OECD）国家从发展中国家进口产品的45%,MFA已成为南北方贸易框架的基石.MFA对贸易的限制是巨大的,如果没有MFA,估计服装产品贸易会增加25%,纺织品的贸易会增加10%.

根据乌拉圭回合达成的《纺织品和服装协议》（ATC）,MFA将于2004年底消亡.美国纺织服装业所享受的贸易保护环境也将发生较大转变.但无论如何,美国纺织服装业在过去50年间因为上述非关税壁垒,避免了严酷的市场竞争,在政府贸易保护这只“有形的手掌里”渡过了一段安逸的时光.

由于美国在中国“入世”谈判中施加了压力,要求在取消中国对美国出口纺织品和服装产品限制以后,允许美国在纺织品服装进口激增而导致行业受损情况下,根据ATC保障条款,行使保障权,其有效期到2008年12月31日,这要比ATC的有效期晚四年,再一次为美国纺织服装业赢得了贸易保护机会.

WTO下的保护方式：反倾销与保障措施.

在MFA于2004年底消亡后,反倾销和紧急保障措施很有可能成为美国对纺织服装业进行贸易保护的主要手段.

在过去的几十年间,经济学家们一致反对反倾销行为.反倾销是WTO的主要漏洞,常常被各国产业当作一种武器加以使用.反倾销与紧急保障措施很容易被改良成为新的保护主义,它有可能被进口竞争利益集团操纵和滥用.据统计,1995-2002年的六年间,全球发动反倾销调查1979起,反补贴调查147起,实施保障措施（至2001年底）114起,其中美国的比例最高.

1975年1月至1996年8月,美国国际贸易委员会（ITC）接受了66件保障条款的申诉,其中30起已被驳回,34起被送至总统,总统至少对11起采取了进口自愿限制措施.在这些案件中,虽然美国总统采取了技术性否决,但是却启用了其他具有进口限制效应的法律程序.

纺织品和服装是经常面临类似保护措施的主要产品,可以预计,随着2004年总统大选来临,美国纺织服装业将抓住机会,争取新的保护政策.

改革开放以来,中国商品出口不断增长,但是所面临的反倾销也在与日俱增.迄今为止,中国所遭遇的反倾销案达到了500多起.中国已经连续七年成为世界头号反倾销目标国.从趋势上看,反倾销和紧急保障措施将成为我国企业开展国际贸易的拦路虎.

二、美国纺织服装产业基本情况与发展趋势分析

美国是世界最大的纺织服装品市场,产品消费量占全球的20%.纱、服装、家用纺织品年消费额达1850多亿美元,仅服装一类,每年的市场销售总额就达到1000亿美元左右.目前在美国服装消费中,约有近60%为进口.2003年,加拿大、墨西哥以及国家、低收入发展中国家的服装产品在美服装进口市场中占31.4%,这部分进口额主要受惠于美国的特殊贸易政策,从其他各国（地区）进口纺织服装品的比例分别为：中国17.2%,东盟（ASEAN）14.0%,,欧盟15国6.0%,中国香港4.7%,韩国3.2%,中国台湾2.8%.

从美国纺织服装产业结构分析,纺织业由于原料便宜,生产的自动化程度高,有规模优势,基本能满足国内的需要,贸易略有盈余.制成品、服装则已丧失了比较优势,为贸易逆差部门.美国的贸易保护政策主要体现在这两个部门.2002年美国有制成品企业7333个、服装企业12516个.

从产业发展状况分析,与制造业的平均水平相比,纺织服装业效益差、收入低,且呈逐步恶化之势,是典型的衰退部门.1950年,该部门的GDP在制造业中的比重为9.8%,2000年降到3.2%,纺织业和服装业的人均GDP在美国制造业人均GDP中的比重由1950年的66%和54%分别下降为2000年的54%和47%.2001年,两行业总税收分别为7.14亿和4.16亿美元,只占制造业的1.1%和0.65%.这些数据说明,其对社会的贡献度比较低,是一种以解决就业为特点的产业.

过去的50多年中,纺织服装业的就业人数由246万下降到2004年3月的78万,其中纺织业41.6万,服装业36.6万,尤其是1990年以后,下降速度不断加快.从中反映出这两个产业比较优势丧失的现实.即使有贸易保护,其生存难度也日益加大,保护的代价日益升高.同时,由于人数减少,其对美国贸易政策的影响力也在减弱.

从经济角度分析,美国对纺织服装业进行长期贸易保护有利有弊,弊大于利.贸易保护的直接受害者是广大的国内消费者,他们不得不以更高的购写各种产品,同时丧失了广泛选择消费品的权力.但是限制进口对他们造成的损害是缓慢的,难以简单比较和计算,而且这种损害分散在了无数的消费者身上.对个人来说,一段时间里的累计损害很小.因此对消费者而言,这种损害实际上是一种金钱数额不大的“损失”.除了少数专家、官员和相关的商人外,一般消费者不会意识到这是一个问题,更不会很积极地去对政府政策施加影响.

对于贸易保护的直接受益人――美国国内纺织服装业的老板和雇员,以及配套企业人员来说,情况完全不一样.如果进口冲击不大,只造成产品的销售及企业利润下降,老板和员工的收入受点影响,这时尚不会导致对自由贸易、进口产品的激烈反抗.但如果进口冲击非常大,以至于企业要亏损甚至破产,而员工要面临失业,那么自由贸易将遇到强烈的反抗.对于这些人来说,冲击是突发的、巨大的、难以忍受的,他们必然会联合起来进行抗争,对政府、议会施加巨大的压力.

关于贸易保护的非经济因素主要体现在心理与政治两方面.人们都有同情弱者的心理和风险防范的意识,尤其在交织着民族主义情绪时,对外国产品、外国企业容易产生敌视态度.上世纪80年代美国与日本发生贸易摩擦时,美国人强烈的民族自豪感与国家意识在全国上下掀起了一场对日大讨伐,以至许多美国人对正常贸易行为都产生了偏见.对于中国纺织服装产品进口的快速增长,这种心理依然存在.在政治上,美国一贯把贸易与其他非经济问题联系在一起.对中国人来说,最为典型和难忘的例子是：在过去一年一审的中国最惠国待遇中,美国屡屡将人权问题与其挂钩.在实用主义原则的指导下,纺织服装品的贸易问题可以成为美国处理中美之间一切问题的工具或“交易筹码”：开放市场、人权、军备、核扩散、提高人民币汇率、贸易平衡等等.对此,我们必须提高谈判水平.在国际贸易舞台上,市场是最稀缺的资源；随着中国市场购写力的增长,中国产业完全可以运用这种实力在国际市场获得更大的份额.

据德国Verner公司提供的1998年58个国家纺织业劳动力工资成本数据显示,美国位居前列,人均工资成本仍处于过高水平,从经济学角度分析,对其进行保护是没有意义的,更缺乏理论依据.

尽管从经济学角度分析,贸易保护对美国经济发展没有多大利益,但美国纺织服装业贸易保护将继续存在.2004-2005年和2008-2009年将会是美国纺织服装业贸易保护的最后的两个高峰期.从2005年开始,纺织服装品的国际贸易正式回归WTO体制,配额和VER等数量限制将取消,美国纺织服装业面临大调整,美国的贸易保护力量将全力以赴争取延缓调整的到来.2009年,美国将取消对中国行使ATC下的保障权,中国纺织服装品对美国出口将有实质性的增长,可能再次触动美国贸易保护行为的兴起,并且这两个时间都恰逢其总统大选.

美国贸易保护的方式将会以反倾销和保障措施为主,结合环境标准、技术标准、原产地规定等壁垒,来限制外国纺织服装品进口.考虑到美国是贸易保护的专家老手,它有可能再发明一些象“VER”之类的保护主义新工具.

三、中国纺织服装产品对美出口的形势与对策

1980年,美国由纺织品出口大国转为进口大国,进口额逐年上升,到2003年纺织服装产品的进口达828亿美元.

1994年中国内地首次超过香港,跃居世界纺织服装出口国榜首.1998年全球纺织服装品贸易总额为3150亿美元,中国占13.6%.中国纺织服装产品具有较大的比较优势,对美国出口不断上升,1991-1995年居美国进口份额的首位.墨西哥凭借“北美自由贸易协定”的优惠待遇,于1996年起成为对美纺织服装品出口的第一大国.2001年底,中国加入WTO后,中美两国在此领域的贸易合作不断升温,使中国纺织服装产品在美国的进口份额重新居于第一的位置.

中国纺织服装品的出口特点是：纺织品,包括纱、布、制品出口增速快于服装,但服装出口比重大于纺织品；出口产品结构以棉制、化纤制产品为主；国内出口大户集中在沿海地区；加工贸易出口比重较高,但呈逐年下降趋势.

目前,中美在纺织服装贸易上的矛盾看起来很复杂,其实,核心就是一个,即围绕着就业问题而引发的短期、长期经济利益的争论.对美国来说,目前的纺织服装业除了少数产品类别,如无纺布、纤维、高端面料等外,其余的企业已完全丧失了比较优势,无法在经济全球化的环境下继续生存下去,其保护的代价太大.从长期来看,以美国的实力,让这一部分本该淘汰的企业及其员工退出纺织服装生产,逐渐过渡转移到其他产业是完全可以做得到的,也是比较容易的.但是,纺织服装为“衣食住行”之首,算是一个国家的战略性产业,对于一国政府而言,不可能轻易放弃,更不会完全放弃,从美国所谓的“经济安全”考虑,即使它退出纺织服装业,也不愿意像中国这样一个大国占有其很大的份额,而是希望有许多的国家来供应国内所需.从短期分析,产业的调整,政府要付出代价,美国当然想“有所失,则要有所得”,通过拿配额、市场份额来跟中国做交易,换取我们在其他方面的让步.

总体来看,从2001年我国入世到目前为止,美国对中国的纺织服装出口限制尚处于一种比较温和的水平,反映出国际贸易客观的发展规律不可逆转,也反映出两国政府合作的诚意与解决问题的技巧.如果继续保持这种趋势,两国的利益都将得到最大化.

对于中国来说,目前纺织服装业出口仍是我国经济发展的主要增长点,其就业又关系到社会稳定.中国对纺织业的重视是在情理之中.

对待中美纺织服装品贸易中的矛盾有两种选择：一是消极等待,一旦出现问题或矛盾激化,则针锋相对,互相报复；二是主动引导,提前化解,让双边贸易顺利发展下去.显然,最佳的选择是后一种.

总体上看,对于中国这样的开放经济体,世界贸易环境在向好的方向发展,以WTO为标志的国际贸易新秩序正在走向完善和成熟.在这一背景下,国际贸易的竞争与斗争更多的是体现在综合实力与运用WTO“游戏规则”的技巧的结合上.中国作为最大的发展中国家和有悠久外交传统的文明古国,完全可以也应当以中美纺织服装品贸易问题为契机来展示自己作为国际贸易新秩序的主要奠基人的能力,树立中国作为领导集团中重要一员的形象.

要妥善处理好中美纺织服装品贸易问题,首先要分析清楚美国的具体情况,虽然最近美国的某些官员与组织发出了一些威胁信号,但仔细分析起来,美国在此问题上要打的牌并不多.在纺织服装品贸易保护方面,美国目前实际能用的措施也就是两方面：一是保障措施,二是技术措施.就是这方面的保护措施,美国也不能用得太多,覆盖得太广,否则会引起众怒,造成内乱.至于那些讨论中的所谓议案,真正出台的可能性很小.鉴于这种分析,中国在处理中美纺织服装贸易问题上的政策可以着重于以下几个方面的考虑.

中国应该以广大发展中国家共同的贸易利益为诉求,和其他发展中国家一起,要求美国和其他发达国家遵守承诺,开放纺织服装品进口市场,采取以多边协商为主,以中美双边谈判为辅的方针.

坚持在WTO体制下处理争端、解决矛盾.与美国等国的国内体制相比,WTO体制对包括中国在内的发展中国家要更加公正、透明.我们要积极引导各成员在WTO体制内处理贸易问题,并逐步对其中不妥之处加以完善或修正,建立一个有利于发展中国家经济贸易增长的国际贸易新秩序.

目前,自由贸易普遍为发达国家接受和推崇,是遏制发达国家贸易保护主义的理论,在取消纺织服装品贸易保护问题上,应该具有强大的说服力和影响力.为了使自由贸易理论深入人心、纺织服装品贸易顺利发展,我们应多做研究分析工作,以影响各国的贸易政策,减少贸易干预带来的损失.

创造性地运用谈判手段,创造性地开展交易.将知识产权保护、农产品贸易等发达国家感兴趣的问题与纺织服装品贸易紧密地联系起来,将谈判与威慑结合起来,有所失,同时也要有所得,发展有中国特色的国际贸易的宏观战略政策,将中国市场开放和中国产品出口问题结合起来,将其他非经济方面的合作与贸易合作结合起来,营造一个良好的国际关系环境从而促进贸易的快速发展,使中国的纺织服装出口维持稳定增长的势头.