工商行政管理的制度变迁与完善

回顾工商行政管理机关恢复建制30年的光辉历程,我们可以清晰的看到,工商行政管理30年的发展历史,是一个中国特色社会主义工商行政管理制度从不完善到相对完善、从不健全到逐步健全的过程,是一个制度变迁和制度化的过程.没有工商行政管理的制度化,就没有工商行政管理的创新发展,就没有今天的巨大成就.值此工商行政管理机关恢复建制30周年之际,梳理工商行政管理制度的发展,认真检讨制度化变迁的得失,确立制度化建设的原则和实践路径,对于全面提升制度化建设水平、科学建立工商行政管理制度体系具有十分重要的现实意义和历史意义.

一、30年来中国特色社会主义工商行政管理制度的发展变迁

为了理清工商行政管理制度的发展轨迹,全面检视制度化的变迁过程,以求得更为明晰的实践路径,笔者将30年来工商行政管理制度建设划分为四个阶段：

一是恢复探索阶段(1979―1985年).1978年9月,国务院发出了关于成立国家工商局的通知,接着又赋予了“六管一打”的职能.1979年11月,恢复建立了全国商标统一注册制度和商标核准制度.在工商系统恢复重建的初期.对集市贸易、工商企业、经济合同、个体工商业的管理主要依靠政策文件和行政命令,对市场交易和投机倒把行为管理主要靠摸索,通过简单、直接的方式进行.1982年,国务院提出“加强经济立法工作”的要求后,工商行政管理法律制度得到了初步发展.在总结各地经验的基础上,《经济合同法》、《商标法》和《工商企业登记管理条例》、《广告管理暂行条例》、《城乡集市贸易管理办法》、《经济合同仲裁条例》相继出台.这“两法四条例”是全国人大及其常委会、国务院围绕工商的“五项”管理职能而制定的法律制度,推动了工商职能工作的开展.

二是全面建设阶段(1986―1991年).建立有计划商品经济的新秩序,对于工商行政管理加强制度建设、推进职能履行提出了新的要求.1987年《投机倒把行政处罚暂行条例》的出台,使工商的“打投”职能有了制度保障,推动了经济检查从传统的执行政策向依法行政转变,形成了条条领导为主的执法制度.同年,《城乡个体工商户管理暂行条例》问世,推动了个体工商户确立、监督、管理等制度的建立,也标志着工商主要职能法制化的初步完成.《企业法人登记管理条例》、《企业名称登记管理规定》的颁布,形成了我国企业法人确认和名称登记管理制度.《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》、《企业法人登记管理条例施行细则》,是工商行政管理制度建设的两大重要成果,对于全系统准确理解、正确适用法规具有重要的指导意义.完善的经济合同管理制度,是该时期制度建设的一大亮点,国务院先后出台13个配套法规,国家工商局制定了大批规章,加之地方通过的法规.使经济合同签证、仲裁等系列制度得以确立,1988年推行的“重合同守信用”制度,则成为中国建设信用社会的肇端.1991年的《工商行政管理所条例》,成为工商行政管理机关注重业务制度建设并同时加强内部管理制度建设的重要标志,对于推进工商事业发展具有里程碑的意义.

三是强化提高阶段(1992―2001年),十四大确立的建立社会主义市场经济体制目标.1984年、1998年国务院通过的两个“三定”方案,为工商职能转变和制度建设带来了新的转机,一大批与职能密切相关的法律法规频繁出台.1993年7月,国家工商局全面推行了商标写作技巧制,2001年出台的《商标写作技巧管理办法》,标志着商标写作技巧制度的法制化和规范化.从1993年至1999年,《反不正当竞争法》、《公司法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《合同法》先后出台,使工商监管执法的法律制度层次更高,更具权威性,消费维权也成为新的职能,并催生了12315消费维权品牌.其间颁布的《行政处罚法》,对于工商行政管理机关健全处罚程序、听证、执法监督等执法制度起到了重要作用.这个时期,工商行政管理规章制度建设也出现了“井喷”现象,仅1997年,由国家工商局牵头或参与起草《合伙企业法》等法律法规就达9部.制定规章10个、规范性文件92个,与相关部门联合制定规章和规范性文件58件.《基层建设纲要》和《九五教育培训规划》,成为工商行政管理机关加强自身建设的两个重要制度.可以说.这个时期是工商行政管理制度建设的黄金时期.

四是创新发展时期(2002年至今).积极探索与完善市场经济体制和加入世贸组织相匹配的工商行政管理制度,是这个时期的突出任务.办管脱钩后,各地先后探索了挂牌销售、商品进货建档、协议准入、厂场挂钩等监管制度,并发展完善成更为科学实用的商品准入制度.随着整顿和规范市场经济秩序工作的开展,监管工作更加注重事前、事中、事后的全过程和突出治本长效的制度建设,经济户口、商品抽查、警示公示等制度应运而生,首办责任制、“一审一核”制、互联审批制得到广泛运用,一些制度和实践还被《行政许可法》等法律法规所吸收.这个时期,国家工商总局先后废止规章356件,审查修订25件,进一步优化了管理制度.围绕监管改革,全系统深入开展了市场巡查、12315综合执法、个体工商户分层分类监管和企业信用分类监管等制度建设,食品安全建立了“六查六看”和5项管理制度,各地还创新完善了红盾护农、消费维权、企业怎么写作、商标广告管理等业务制度建设,基层、廉政等管理制度建设也呈现出全面加强的良好态势.可以说,制度创新是这一时期的鲜明特色.

二、中国工商行政管理制度的特色

纵观30年来的发展,工商行政管理制度从极度匮乏到探索实践,到法规制度建立,从深入实践到法律完善,再到全面的制度创新.是一个工作实践推动制度建设,制度建设推动工作实践的过程,是一个工商行政管理机关制度化的过程,是一个中国特色社会主义工商行政管理制度逐步建立的过程.其主要特色是：

一是集中体现了中国市场秩序监管的特征.工商行政管理制度以马列主义关于国家与法的理论为指导,以国家不同时期的经济建设任务为要求,围绕市场秩序领域的突出问题,在实践中有序推进法制建设,在创新中不断强化制度创设,较好地履行了培育市场体系、监督市场运行和维护公平竞争等职能,基本上建立了适应我国政权性质和政治体制要求、市场经济秩序发展需要的具有深厚市场监管文化底蕴和丰富实践内容的中国特色的工商行政管理制度.

二是具体反映了我国市场经济发展的轨迹.工商行政管理机关的发展始终与我国经济发展的波动起伏紧密联系在一起,管理内容随着当时经济的发展而变化,从以市场培育为重点,到以市场监督为重点,再到以市场秩序规范为重点而形成的各项市场管理制度客观上直接反映了这种变化.从30年来我国改革开放的历程来看,国家经济体制从计划经济到有计划的商品经济,再到社会主义市场经济,工商行政管理制度则相应地反映出各个时期的经济背景、制度建设和相应的管理措施,也成为推动工商行政管理创新发展的重要动力.

三是初步形成了适应市场监管的体制机制.我国工商行政管理制度在结构功能上,具有法律地位的独立性、组织结构的层级性和职能设置的合理性,国家工商总局作为国务院的直属机构,其职能由国务院规定,许多法律赋予了工商监管和执法的职责,工商行政管理机关具有依法独立行使职权,不受非法干预的特性.工商行政管理制度在全国,自上而下自成体系,具有业务层级管理和地方党务领导的机构特色.经过多年的发展和整合,工商行政管理的职能设置具有自身鲜明的特色,形成了注册登记、市场监管、行政执法、消费维权和怎么写作发展等职能有序履行的格局.从领导体制上看,工商行政管理机关的领导体制经历了从双重领导到省以下垂直领导的选择过程,并实行局长领导下的集中制,具有统一组织、相互配合、容易协调、监管执法权威等优越性.

三、当前工商行政管理制度化存在的问题

制度是要求大家共同遵守的办事规程.“化”是转变成某种性质或状态.工商行政管理制度化是指工商行政管理机关的组织管理和各项工作从传统的、随意的、不固定的方式,向干部职工对工作规则、文化价值普遍认同的固定化模式的转变过程,具有程序、控制和强化组织的独特功能.

当前,虽然工商行政管理制度建设取得了显著成效,但从总体上看,仍处于低制度化的阶段,主要表现在：一是制度缺失.一些监管执法和维权怎么写作的相关领域缺乏法律和制度规制,导致工作运行出现“真空”,有的业务因制度不完备而无章可循,有的制度则明显“落伍”,不适应工作开展.二是制度扁平.没有形成完善的工商行政管理制度体系.三是制度虚设.一些制度“闭门造车”,因缺乏科学的设计、合理的架构,可操作性差,针对性偏弱.四是制度错位.各项制度在订立与执行时缺乏协调,或重复设置,或缺乏衔接,致使执行时相互冲突,强调某项工作时,相关的制度高度重视,其他的则成为摆设.五是制度异化.由于监督不力,检查不够,缺乏与干部职工的互动,导致诸多制度被悬搁,而一些干部职工在执行制度时,“择其利者而从之”,又让部分制度在实际运行时走样.

推进工商行政管理制度化,还要着力破除四种陈规陋习：一是依靠阶段性的集中工作解决某一突出问题,走一阵风突击式的旧路子：二是偏重靠领导意志或思想教育影响干部职工行为,实施管权管事管人管物的旧模式：三是依赖经验主义和行为惯性,开展组织管理和各项工作的旧方式：四是讲形式、重教条、以权谋私等工作作风方面存在的旧痼疾.

四、进一步推进工商行政管理制度化建设的原则和实践路径

(一)原则

推进工商行政管理制度化建设,要注意克服制度建设中的不足,把握好制度的普遍性、强制性、连续性、明确性等本质特征,努力遵循四个方面的原则,一是统筹科学地推进制度设计：二是贯彻权力制约、从严管理、制度创新和与时俱进的建设理念：三是按照现行法律法规、总结有效经验,合法合理合情地开展建章立制：四是注重制度建设效率与形式的有机结合.运行规范与行为过程的良性互动.并紧紧围绕职能工作的重点、自身建设的难点和社会关注的焦点,按照科学设计、系统协调、连续稳定的思路,稳步推进制度化建设迈上较高的层次.

(二)实践路径

一是立足全面规划,科学架构制度体系.要根据工作实际和现实需要,着力建立和完善内部管理、业务工作和外联协作三类制度,形成用制度管权管人管事管物的制度体系.内部管理制度包括组织管理、日常工作、干部管理、权力制约监督等制度,业务工作制度则围绕基本职能创设各种制度,外联协作制度包含不同地区之间工商内部的联动协作制度、部门联系会议制度、案件协查移送制度、媒体互动制度等.在制度建设中,要注意稳定性、动力性和系统性,保持制度的内容和执行在一定时期内相对的平稳固定、齐全配套、互相制约,整体协调一致.同时.按照新形势对监管执法等工作的新要求,谋划工商法律法规框架,通过借鉴吸收国外先进经验,深入实际的调查研究、稳定畅通的专家咨询和公开的社会意见征集,’加快《商事登记法》、《市场违法行为处罚办法》、《广告法》等法律法规的出台和修订,并通过持续有效的工商法律法规宣传培训,不断提高干部职工的法律水平和业务素质.

二是突出主要职能,有序推进制度创新.要按照全程监管、标本兼治和长效管理的要求,努力在各项业务上加大制度建设力度.全面推广注册登记疑难会商、名称核准提示和工商联络员等多项制度,建立网格化巡查、属地综合监管责任制度和重要市场、重点行业、高危商品常态化、专业化监管制度.以食品安全为重点,建立主体把关、商品准入、经营者自律、商品及交易市场分类监管、经营示范店、监测检测过滤、退市处理和应急处置的“八位一体”管理制度,形成流通环节链条式监管机制.完善消费宣传、监督评议、咨询怎么写作和维权指导制度,进一步健全12315行政综合执法制度体系.围绕优化执法办案机制,探索推行分级办案、主办负责、过错追究的经济检查官制度和相对集中的执法办案体制,健全案件线索移交、联动执法办案、区域联合执法与企业协作打检测等制度.全面开展商标帮扶、写作技巧、审查、评审和驰名、著名、知名商标认定的制度化建设.完善监管联席会议、违法广告、案件移交移送、重大案件通报、广告监测、经营者自律、发布标准核查、媒体责任追究等一系列广告管理基础制度和治理机制.

三是优化方法措施,着力抓好制度执行.要充分发挥信息化在软件运用和系统设置上的严格刚性、功能强大、难以更改、程序不可逆等特性,在开发设计上融入制度化的思路,全面推进各项业务工作与办公自动化及其他内务管理的信息化运用,推动制度管权管事管人向机器程序管权管事管人转变.积极引入IS09001质量管理体系认证,将各项制度中规定的程序和涉及的工作.通过标化、量化、可操作的途径,实现制度执行上的标准化.检查考核是制度化建设的一个重要方面.是制度执行的有效动力.为避免制度流于形式,要建立起相应的考核奖惩办法,通过检查督办、考核奖惩,使制度得以严格执行.要充分发挥好制度的规范和激励作用,通过加大对依法行政、照章办事和模范遵守制度干部职工的表彰奖励,对违规违纪干部职工的惩戒,努力营造不折不扣执行制度的良好氛围.

四是强化价值引导,努力实现制度内化.要将修订完善的规章制度和工作规定汇编成册,人手一本,通过重要制度上墙、工作流程上网、岗位职责上桌牌,制度的名言警句装饰办公环境等措施,用制度规范人、约束人.用制度文化感召人、激励人.要通过经常性的学习、教育.引导干部职工树立牢固的制度理念,同时大力宣传严格依法办事、遵守各项规章制度的先进事迹和典型人物,通过具体生动的事例.使生硬、抽象的制度变得看得见、摸得着、可学可做,使干部职工逐步形成优良的制度价值观念、行为规范和道德自律,习惯于在严密的制度,中工作、学习和生活,实现制度内化,从而推动工商行政管理事业不断创新发展.