网站原创就在基层工商部门告别了征收26年之久的个体工商户管理费和集贸市场管理费的历史舞台之际,2008年9月11日,“三鹿奶粉事件”发生,问责制从生产领域延伸到负责流通环节监管的工商部门.工商部门如何在新的形势下,更好更快地理清思路、转变角色,切实履行市场监管和行政执法两大职能,实现监管领域由低端向高端延伸,监管方式由粗放向精细转变,监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变,监管手段由传统向现代化转变,既是紧迫的任务,更是摆在各级工商行政管理机关特别是基层工商管理人员面前迫切需要研究解决的现实课题.
一、基层工商分局职能转型过程中面临的难题
“两费”停收以前,工商行政管理系统有70％的执法人员配置在基层工商分局,基层工商分局中有70％的执法人员配备在巡查组,巡查组人员将70％的精力用于收取“两费”.“两费”停收后,基层工商部门的基本职能以及人员素质、思维理念必然面对许多新的挑战,
(一)认识理念不到位.一是萌生失落感.长期以来,有相当一部分人员甚至包括少数基层分局长一直都把收费作为可以借此树权威,作为迫使个体户听话做事的筹码：可以借此当抓手.作为完成额外任务(如征订报刊)的措施；可以借此送人情.作为协调社会关系的礼物：甚至还有极少数人员可以借此谋私利,推销商品、收费不开票、以费抵吃等等的权力.如今这项权力没有了,萌生了失落感.二是失去方向感.一些人员多年来的全部工作就是收费,在“两费”停收后,茫然不知所措,产生了“松口气、歇歇脚、等等看”的想法.加之阳光工资的实施,一些责任感、事业心和进取心不强的人员甚至认为“干与不干一个样,干好干坏一个样”的时代来临了.三是产生危机感.从调查掌握的情况看,配置在巡查收费岗位的大多是年龄偏大、文化层次偏低、业务素质和工作能力相对偏差的人员,他们担心自己不能适应从“传统管理型”向“监管执法怎么写作型”的转型要求,思想压力较大,甚至产生了面临下岗、退养、分流到其他部门的消极悲观情绪,
(二)能力素质不适应.长期的以费代管和指标奖惩,导致一些工商人员误认为工商行政管理工作没有什么技术含量,收费靠哄,罚款靠蒙.监管是形式,实绩论英雄.面对职能转型,在基层人员中出现三个不适应：一是法律法规知识不适应.长期的两费征收造就了一大批收费能手,他们任劳任怨奋战在收费第一线,是工商部门特定时期的功臣.但由于头脑中形成固有的思维,只关心收费目标完成了多少,还缺口多少,对工商法律法规没有机会也没有兴趣接触,所谓的巡查监管工作也仅仅是“看看执照,查查检测冒,实质上都是为了收收钞票”,导致除了能识别无照经营、商品过期以外.对其他的违法经营行为知之甚少：二是执法实务能力不适应.目前基层工商分局都把极少数文化层次高、业务能力强的人员放在执法办案的岗位,而巡查收费岗位的人员由于长期不从事执法办案实践工作,又极少参加举办的各类业务培训,导致最基本最简单的现场检查笔录、询问笔录都不会制作：三是现代知识技能不适应.对经济管理、食品安全、信息网络、电脑操作等现代知识技能掌握不够,面对运用高科技的手段,实现高效能的监管和达到高质量的怎么写作目标要求,基层人员感到是“老虎咬刺猬――不知如何下手”,短期内很难适应依托经济户口管理平台的现代监管模式.
(三)职权责任不明晰.一是基层工商部门执法依据不明晰.现行工商行政管理法律、法规、规章庞大复杂,仅是工商部门具有执法权的就多达700余项,目前尚未梳理细化到基层工商分局,基层执法人员理不清执法家底,履职到位也就无从谈起.二是职权事权划分不明晰.目前工商部门的行政职权主要有行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政调解、行政确认、行政裁决、行政征收等八项职权,但基层工商部门在具体行使过程中,又面临法定职权与委托授权、属地管辖与层级监管、部门衔接配合的诸多矛盾,多头检查、重复执法的现象屡有发生.三是履职风险不明晰.由于执法家底不清,事权划分不明,导致相互推诿扯皮,监管职能难以到位,从而潜伏着巨大的履职风险.
(四)巡查监管不落实.从基层的巡查监管情况看,上面千条线,基层一根针.各种专项检查、专项治理、专项行动、专项工程层出不穷.各个业务条线开展的有关专项治理活动没有进行整合,缺乏计划性、有序性和操作性.基层巡查监管人员疲于奔命,被动应付,他们感到,如果按照机关的指示去做的话,即使整天不吃不睡也无法完成.与其不能完成还不如不去完成,只好敷衍了事,流于形式,甚至坐在办公室里做检测材料,实施纸上巡查监管,大玩数字和文字游戏.
(五)考核奖惩不健全.实绩论英雄的导向仍在左右着基层人员的思维,只要能完成“两费”和罚款硬指标,就是有能力的干部,表彰奖励,名利双收,指标导向的情结根深蒂固,而且形成了恶性循环.此外,在考核上,仅注重结果考核,忽视过程监督；注重内部考核,忽视外部评价；注重形式考核,忽视实体要件：注重机械化、数字化考核,忽视考核对象的不同层次、不同岗位的特殊要求,使考核结果有失真实,有失公正.影响了激励机制作用的发挥.
二、基层工商部门职能转型的对策
基层工商分局处在市场监管和行政执法第一线,是工商行政管理部门联系群众、怎么写作社会的桥梁和纽带.“两费”停收标志着基层工商工作进入了一个新的转型期,既是一次机遇,更是一次挑战,它必然会给工商部门执法理念、能力素质、工作重心、监管方式等多方面带来全新的变化.笔者通过实施抽样剖析调研,针对基层工商部门职能转型中面临的难题,提出几点对策：
坚持以人为本,强化岗位培训,为职能转型提供队伍保障古人云：“欲造物.先造人”.目前,处于巡查监管岗位的人数达到基层工商分局总人数的70％.虽然这支队伍的整体年龄结构偏大,文化层次偏低,业务素质和工作能力相对偏差,但我们只能面对现实,立足这支队伍,培训这支队伍.锤炼这支队伍,全面推进知识更新和能力更新.通过培训提升能力,增强信心,稳定军心.坚持分级负责、分类细化、分层施教的“三分”原则,制定明确的近期和长远培训规则.
一是培训内容专题化.要实现职位分类,根据受训对象的岗位类别、应用需求,分类分级设计培训内容,体现“干什么就学什么”、“缺什么就补什么”的培训宗旨.每次培训前,都应当找准当前工作中遇到或即将遇到亟待解决的重点、热点、难点、焦点及盲点问题,针对参训人员的知识结构、能力水平、工作层次、岗位需求等现实状况精选专题,优化内容,使每次培训都能做到中心突出,主题鲜明,目标具体,避免“上下一般粗.左右一个样”的“一锅煮”培训,努力培养懂法律、善学习、能创新的复合型人才和懂业务、能办案、会监管的实用型人才.
二是培训方式多样化.要由纯灌输式的培训转为诊所式的培训,实施研讨式、案例式、听证式、咨询式、体验式、练兵式、情景模拟式、岗位交流式等互动培训形式.对一些年龄偏大、文化层次较低、业务能力较差的人员,坚决不抛弃、不放弃,明确年纪轻、文化层次高、业务能力和工作责任心强的大学生,采取一帮一、一带一、一包一的双向选择、互负连带责任结对学习方式,让年轻同志有压力、老同志和基础差的同志有信心、基层分局长有责任.
三是结果运用制度化.从某地级市工商系统近十年来的情况分析,尚无一人因为培训学习考试不达标而待岗或者换岗的,由此形成了“学习无用论”、“不犯错误不离岗”的思维定势.因此,有必要制定培训结果综合运用制度,探索建立学分考核、岗位执法资格证书和能级管理制度,把培训考试结果作为提拔任用、离岗待岗、任职资格的重要依据,以责学挂钩、升学挂钩、奖学挂钩的方式,切实解决全员学法制度刚性不足、执行缺位的问题.同时,完善逢升必考制度.工商管理人员首先是行政执法人员,必须把工商法律法规基础知识、本职业务工作能力和执法技能作为逢升必考的重要内容之一.
梳理基层职权,界定执法责任,为职能转型划定权责清单职权不清,责任不明,就无法保证履职到位,问责风险就无法降低或者消除.可以参照厦门市工商局的经验做法,从三个环节人手,划定基层工商部门职能、职权和职责清单.
一是理权.由法制机构牵头,依据法定职权和精简、统一、效能的原则,对全系统行政执法的依据、主体、行为、职能、职权和职责的种类进行系统、全面、细致的梳理,搭建工商行政管理权力运行规范化管理体系框架,为规范执法、履职到位、防范风险奠定坚实的基础.尽量具体细化到每一职权以及工商部门管辖的每一种违法行为适用的具体法律法规规章的条、款、项,使每一位基层执法人员都能按图索骥.
二是确权.根据《工商行政管理所条例》以及相关的法律、法规、规章,合理分解市局、县局和基层分局的行政执法职权,明确界定基层工商分局依法独立拥有的法定职权与受上级机关委托行使的执法职权及相应的执法责任.同时,根据基层工商分局的执法岗位,把每一职权再分解到每一位具体人员,定人员、定职权、定责任,制定基层工商分局的“三定”方案.市、县级局要加强对基层工商分局的指导,防止职权转交期间的真空.
三是亮权.依据理权和确权界定的基层工商分局的执法职权,按照公开为原则、不公开为例外.通过网络、媒体、书面等方式进行公开.通过亮权,既让工商执法人员,也让社会大众明白工商行政管理机关以及人员在“两费”停收后,该行使哪些权力,承担哪些义务,以及如何行使这些权力和承担义务,实现阳光行政,既让社会明白工商、支持工商.也让工商部门自觉接受社会监督,从而推进基层工商部门职能转型,促进履职到位.
更新监管理念,拓展监管职能,为职能转型注入生命活力随着传统经济增长方式的转变,新的市场主体不断催生,新型流通业态不断演进,经济违法手段也日益翻新,因而在当前和今后相当长一段时间内,工商部门的监管体系势必会面临一体化监管方式的挑战,面临监管能力与监管需求之间矛盾冲突的压力,面临监管与怎么写作、维权、执法相统一的压力.因此,必须更新监管理念,拓展监管职能.
一是完善“经济户口”,实施信用分类监管.“经济户口”的建立和完善,意味着市场监管信息化平台的建立和完善,是工商部门市场监管的一项重要的基础性工作,对停止征收“两费”后的工商监管显得尤为重要.工商部门作为市场监管的主体,掌握着大量的市场主体信息,要充分发挥这个优势,通过市场主体登记的综合内容、监督、记录,公示市场主体的经济活动,充分利用经济户口的信息特点,挖掘经济户口信息资源,促进两费停收后工商监管职能的信息化和高效化.要整合信用资源,强化信用监管基础性工作,进一步完善信用评价体系,确保信用评价结果的真实性、及时性、丰富性和有效性.利用市场信用作为风向标,引领、推动全社会的信用建设,提升工商部门信用分类监管的社会公信力.
二是全面推进行政指导,树立既有震慑力又有亲和力的行政执法形象.监督和怎么写作并不矛盾,只是地位不同、主次有别而已.有人把工商行政管理工作比喻一棵大树,监管就是大树的根和树干,是根本所在；怎么写作就好比大树的枝叶,枝繁叶茂,方显勃勃生机.在建设和谐社会的大背景下,必须把怎么写作提高到应有的高度,强调监管与怎么写作的统一.运用《行政管理建议书》、《行政事务提示书》、《行政告诫书》、《预先警示通知书》、《行政约见通知书》等实施有效指导,使全体执法人员确立“指导在先、怎么写作到位”的执法理念,有效改变传统的、以行政处罚为主的执法方法.要进一步将行政指导原理与当前的食品监管、无照治理、执法办案、消费维权、怎么写作企业相结合,将柔性的行政指导与刚性的行政执法手段相结合.
三是深化食品安全监管制度.在落实各项食品监管制度的同时,利用食品快速检测箱,重点检测集贸市场蔬菜残留农药、裸装食品、夏季食品等,定期检测,当场公示,形成独具特色的食品检测监管制度,向社会展示工商部门的良好形象.
四是抓住监管主线,整合执法业务,建立长效监管机制.进一步改变机关与基层工作线状设置方式,系统整合,协调联动,坚决扭转上面千条线,下面一根针的现状,切实改变“头痛医头,脚痛医脚,无调弹琴,乱打乒乓”的无序巡查监管形式,努力打造一个以经济户口为依托,以12315投诉网络为平台、以市场巡查为手段,以信用分类监管为导向、以行政指导为特色、以执法办案规范化管理为重点的基层工商部门综合监管执法怎么写作体系.
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完善问责机制,减轻履职风险,为职能转型解除后顾之忧
现阶段,全系统内部有一个共性的隐忧,就是怕担职责风险.烧一把火、爆一次炸以及有毒食品事件,大家都在担心,怕一不小心,问责这把高悬的利剑就会掉在自己头上,弄得人心惶惶,提心吊胆.在看待履职风险上,基层人员都有困惑,也有不少怨言,普遍认为“多干多担责,少干少担险,不干无风险”,即使一头扑在工作上,还是免不了要出事,倒不如清闲点,少管点.之所以形成这种认识上的误区,主要还是问责机制设置不科学和法律法规不完善.随着国家各方面体制机制的完善,对公务人员问责力度不断加强,这是趋势,是不可回避的现实.
一是建立以“权责统一”为核心的问责范围衡量制度.没有明确事先公之于众的职权和职责,不但权力行使者无所适从,作为监督者和问责机关也无从下手.因此,在对基层工商部门理权、确权、亮权的基础上,要制定科学合理的问责范围衡量制度,把职责缺位和职能越位的违法行政行为准确纳入到问责范围中来,做到既不问不该问之责,也不漏问该问之责.同时,还必须对工商内部不同岗位之间的职责进行严格划分,积极探索网格化管理等个人责任制,实行定人员、定区域、定时间、定职责、定奖惩的巡查监管责任制,防止一旦出现问责事由.相互推诿、扯皮的情况.
二是建立基层工商分局执法职权评议考核标准,加强对基层权力规范运行的监督.既要有结合基层执法实际,对工商执法涉及的行政许可、处罚、强制、确认、调解、裁定、监督检查八大类行政行为,从主体合法、事项权限依据合法、程序合法三方面制定的相应工作标准和细化、量化考核项目及扣分标准,也要有当前群众关心及建设集中关注的专项制度、标准：既要有对执法工作的监督,也要有对责任追究的监督：既要有上级工商部门对基层工商分局履职情况的内部层级监督,也要有社会各界的监督,将工作责任具体细化到每一个工作环节,做到责任主体明晰化,责任链条无缝化,责任追究准确化,形成与落实基层工商分局执法职权清单相对应的规范齐全、切实可行的监督机制,从而让基层巡查监管人员内心清楚明白,只要照着履职工作标准,履职到位,程序合法.工作效率正常,工作流程没有偷工减料,基础工作扎实,就无履职风险后顾之忧.
至于怎样科学设置问责机制,确实是一个难题,需要认真查找当前监管体制机制上存在的缺陷和空白点,找准监管中的突出矛盾和薄弱环节,分析深层次的原因,积极探索科学监管的新载体和新模式.这既是对上级机关能力的要求,也是对上级机关为基层分担履职责任和风险的胆识和勇气的考验.
改革绩效考核,创新激励机制,为职能转型指明目标导向考核激励机制是一个综合体系,包括用人机制、评价体系、奖惩机制等多个方面,是一个根源性的问题.现阶段必须引导基层工商人员从收费的“怀旧情结”中跳出来,立足监管工作,调整绩效考核办法,传递工作压力,激发队伍活力,提升争先动力.一是在人才使用上要向基层倾斜.合理配备基层人员,形成优势互补、运转高效的良好格局.在基层监管人员配备上,要按照业务能力互补、年龄梯次分明、知识结构合理的要求,强化整体战斗力.
二是要突出考核重点.把办案质量、市场监管质量、市场巡查质量、队伍管理水平等指标细化、量化,通过科学合理的测评体系,综合衡量基层工商分局的履职情况和工作效能.比如,对巡查监管工作要重点考核日常监管的效果、专项整治的成效、移交案源的数量和巡查记录质量.
三是建立基层人员定期流动制度,建立良好的目标导向机制.就是干一样工作的人,也要分出一、二、三等能力级别来,把基层人员中肯干、能干的筛选出来,作为提拔任用、表彰奖励的依据.通过循环考评淘汰制度,坚决杜绝干与不干一个样、干好干坏一个样的现象,从而激发基层监管人员的工作热情和动力.
形势的发展,比我们想象的更快：实践的更新,大大超出了我们的预期.作为中国“商品经济”时代的产物,个体工商费和市场管理费的征收,无疑为中国计划经济向市场经济过渡当中,建立一个良好的经济秩序立过“汗马功劳”.停征“两费”是大势所趋,为民意所向.我们必须勇敢地承担职能转型过程中带来的阵痛,适应新的形势,转换监管理念,选准工作定位,尽职尽责强化市场监管,尽心尽力怎么写作经济发展,群策群力提升工商形象,努力开创工商行政管理事业的新局面.