市场经济体制下的工商市场监管问题

加强市场监管,是贯穿社会主义市场经济发展全过程的一项长期任务,是维护社会主义市场经济秩序的题中应有之义.工商部门依法履行市场监管职责是中国特色社会主义市场经济监督管理体制机制在工商部门的具体体现,具有鲜明的时代特征和行业特点.本文拟围绕工商市场监管职能与市场经济发展问题谈一些认识.

一、工商市场监管职能的确立

工商市场监管职能是由工商部门长期履行市场监管职责的历史渊源、市场监管领域的多元特征以及工商监管体制的独特优势共同作用的结果.

(一)工商市场监管的历史渊源.1952年私营企业局与外资企业局合并为工商行政管理局,直属政务院,各地工商行政管理机构统一更名为工商行政管理局,负责企业登记管理、市场管理、经济合同管理等事务.作为政府管理者,工商部门在清查私营企业、管理城乡市场、取缔投机倒把、参与对资本主义工商业和个体工商业的社会主义改造中做了大量工作,对建立社会主义经济制度、维护社会主义经济秩序发挥了积极的作用.1969年始,因众所周知的历史原因.和地方工商行政管理局分别被撤并至商业部和商业厅(局).1978年,工商部门恢复建制,主要职能是负责工商企业登记管理、商标管理、合同管理、集市贸易管理和打击投机倒把活动,俗称“四管一打”.此后经历了六次“三定”：1982年,增加了广告管理和个体经济管理,成为“六管一打”.1988年,工商部门被明确为是经济监督部门.也是行政执法机关.1994年,明确工商部门为主管市场监督管理和行政执法的职能部门,强化了查处垄断和不正当竞争、侵犯消费者权益和市场其他交易违法违章案件、保护商标专用权等职能.1998年,取消了工商部门的市场培育建设、市场布局规划等职能.使工商部门告别了市场经济体制建立初期培育和发展市场的历史任务,成为独立的市场监管部门和行政执法机关.2001年,国家工商行政管理局改为国家工商行政管理总局,升格为国务院正部级直属机构,把流通领域商品质量监管的职能划归工商部门,增加了查处和变相职责.2008年,增加了加强流通环节食品安全监督管理、网络商品交易与怎么写作行为监管等新的职能.从上述演变过程可以看出,工商市场监管职能始终贯穿其中,并且随着社会主义市场经济的发展而拓展转变,日益加强.

(二)工商市场监管的领域范围.工商市场监管领域,从最初的“四管一打”、“六管一打”,到现在的15项职能.期间经历了从监管相对单一的市场主体转到监管多元化市场主体,从监管集贸市场为主转到监管各种形式的大市场,从以市场监管为主转到市场监管与消费维权并重,监管领域不断延伸和拓展.这些职能涉及到市场监管诸多方面,涵盖了经济社会管理诸多领域,充分体现了工商部门在怎么写作经济社会发展中的地位和作用.概括起来,主要是“五大基本职能”：市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标注册保护和广告监管、禁止和规范直销.

(三)工商市场监管的体制保障.工商市场监管的历史变迁以及监管领域的广泛性,也造就了适应市场监管要求的体制模式,形成了从总局到省、市、县和基层工商所五级分层管理体制.1996年1月,国务院为基层工商所核定了36万公务员编制,基层监管力量得到极大的充实和加强.1998年11月,国务院决定对工商行政管理体制进行改革,实行省以下垂直管理,进一步增强了工商部门市场监管的统一性、权威性和有效性.在这种体制下.监管地域和范围覆盖到城市、街道、乡镇和农村.基本消除了市场监管的盲点.各种市场主体和市场行为得以即时规范,违法行为得到及时纠正或惩处,成为各级政府管理经济社会不可缺少的力量,在维护市场经济秩序和保障群众利益中发挥了积极作用.

二、工商市场监管的特点

工商市场监管的基本手段是行政执法.但不同于其他行政执法部门的是,工商市场监管呈现出行政执法手段多样化、行政执法方式综合性和行政执法效果多功能的特征.

(一)多样化的行政执法手段.工商行政管理涉及经济社会管理的诸多领域.在现行有效的法律法规中,共有103部法律和201部行政法规作为工商部门的执法依据,国家工商总局单独制定和与有关部门联合制定的部门规章有127部,涉及工商职能的地方性法规和政府规章近500部.根据这些法律法规,赋予了工商部门多样化的行政执法手段,包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政调解、行政裁决、行政征收等种类,除了行政强制中的行政强制执行和限制人身自由的行政拘留,几乎都有所涉及.相比绝大部分职能比较单纯、行政执法种类比较单一的部门,工商行政执法类别繁多,呈现出多样化的特征.

(二)综合性的行政执法方式.工商行政管理是市场监督管理的集约地,也是行政执法的综合体.工商行政管理的监管范围、对象、内容涉及市场主体及行为的各个方面,从市场主体的准入到退出,从商品的市场准入到退出,从有形商品市场的监管到网络商品交易及有关怎么写作行为的监管,从维护市场竞争秩序到维护消费安全,是对市场经济活动进行全过程、多方位的监督管理,而实现管理目标的行政执法手段又呈现多元化,这使工商部门在监管过程中实施的行政执法行为体现出综合性的特点.

(三)多重性的行政执法效果.工商行政管理在其多元化的市场监管领域中,综合运用多种形式的行政执法手段,可以取得多重性的行政执法效果.通过市场主体准入和退出的把关、政策引导、登记注册怎么写作等措施,可以调配社会经济资源,配合实施宏观调控.通过监督检查市场主体行为和查处市场违法案件,可以维护市场经济秩序,营造良好的经济发展环境.通过消费维权,调解处理市场行为之间的矛盾纠纷,可以维护人民群众根本利益,保持社会和谐稳定.

三、工商市场监管对市场经济发展的积极贡献

近年来,工商部门立足市场监管职能,在推动市场主体健康发展、维护市场经济秩序、促进社会和谐方面发挥了重要作用,为我国社会主义市场经济发展做出了积极贡献.

(一)推动各类市场主体健康发展,促进经济结构调整和经济发展方式转变.在积极怎么写作市场经济发展过程中,工商部门依法把好市场主体准入关,建立健全市场主体准人怎么写作体系,努力营造良好发展环境.在促进经济结构调整,促进经济发展方式转变等方面取得了显著成绩.

1　所有制结构显著变化.从工商部门登记注册的内资企业(包括国有企业、集体企业、股份合作制企业,不含私营企业,下同)、外资企业(包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业.下同)和私营企业(包括私营的有限责任公司、个人独资企业、合伙企业,下同)的比重变化情况来看,各类企业的所有制结构发生了显著变化.内资企业从绝对优势地位下降为第二位.私营企业从绝对劣势地位上升为绝对优势地位.外资企业虽然只占很小的比重,但份额和比重在持续上升.1992年底全国登记注册的内资企业共582.21万户,占企业总数的96.30％.到2010年底下降为246.44万户,只占21.68％：私营企业1992年底只有13.96万户,占2.31％,到2010年底增长为845.52万户,占74.40％；外资企业从1992年的8.44万户,占1.40％,发展到2010年的44.52万户,2.94％.各类企业所有制结构的显著变化,与工商部门多年来坚持鼓励、引导和规范非公有制经济发展是分不开的.

2　产业结构逐步优化.工商部门在积极鼓励、支持和引导市场主体健康发展的同时,还通过依法把好市场主体准人关,引导各类市场主体沿着符合国家产业政策的方向发展,支持各类市场主体深化改革,调整结构.从各类企业在一、二、三产业的分布情况可以看出,第二产业比重明显下降,从1992年的181.91万户,占30.09％,下降到2010年的251.22万户,占22.11％.而第一、三产业比重都有所增加,特别是第三产业比重持续上升,从1992年的414.47万户.占68,55％,到2002年的511.01万户,占72.09％,再到2010年的858.81万户,占75.57％.

3　市场主体投资持续增长.尽管所有制结构、产业结构都发生了显著变化,但各类企业投资都在持续增长.2010年底,内资企业注册资本达到29.98万亿元.与2002年相比,企业数量减少了将近一半,但注册资本增长了134.6％.外资企业注册资本15738.43亿美元,与2002年相比,增长了175.58％.私营企业注册资本达192054.65亿元,与2002年相比,增长了675.78％.

(二)切实维护市场秩序,努力营造公平公正市场环境.依法查处经济违法案件,维护公平竞争的市场秩序,是工商部门的基本职责.通过严格执法,严厉打击违法行为,保障市场经济健康运行.

1　加强反垄断反不正当竞争执法,为各类市场主体营造公平竞争的市场环境.工商部门始终坚持把反不正当竞争执法放在突出位置,认真研究不正当竞争行为的新动向、新特点,积极探索执法工作新机制,通过查处虚检测宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密等各种不正当竞争行为,查处公用企业限制竞争、零售商滥用优势地位不公平交易等限制竞争与垄断行为,提高了经营者诚实信用、守法经营的意识,营造了公平公正的竞争环境,维护了正常的市场秩序.2010年全国公平交易执法案件58.34万件,案值221.03亿元.

2　依法进行商标注册和专用权保护,全面推进商标战略实施.一方面,支持市场主体运用商标战略,增强核心竞争力.按照建立创新型国家、培育自主知识产权、增强我国企业国际竞争力的要求,引导、支持各类市场主体运用商标战略加快发展.同时,适应商标注册申请迅猛增长的需要,创新机制,改进管理,充分运用现代科技手段,提高商标注册和商标评审工作水平,加快商标审查进度,缩短商标注册周期,整体推进商标注册工作.截至2007年底,我国注册商标总量达303.8万件,居世界第一.另一方面,加大行政执法力度,依法保护商标专用权.适时开展专项整治,以保护驰名商标、涉外商标、农产品商标和地理标志为重点.严厉打击商标侵权检测冒行为.2010年全国查处商标违法案件5.6万件,其中,查处商标一般违法案件7486件,查处商标侵权检测冒案件4.85万件.

3　严厉打击虚检测违法广告,促进广告业健康发展.在历次政府机构改革中,工商部门作为广告监管部门,一直独立承担着广告监督管理的职能.近年来,工商部门以医疗、药品、保健食品广告等事关人民群众生命安全、身心健康的非法、低俗广告,以及扰乱公共秩序、影响社会稳定的严重虚检测违法广告为重点,强化广告发布前规范指导、发布中动态监督、发布后依法查处等各项措施,建立健全执法联动机制,加大广告市场综合治理力度,落实案件查办通报制度,严查违法案件,有力地维护了广告市场秩序.2010年,全国查处广告违法案件总数4.69万件,其中虚检测广告1.31万件,非法经营广告7479件,其他2.63万件.

(三)自觉维护人民群众切身利益,促进社会和谐稳定.消费维权、食品安全、劳动就业、社会治安等问题关系群众切身利益.工商部门在履行市场监管职责过程中,更加注重以人为本,执法为民,关注民生,切实维护人民群众的根本利益,为社会和谐和民生改善作出了积极贡献.

1　切实维护消费者权益.工商部门通过严格流通领域商品质量监管,规范怎么写作领域经营行为,建立和完善工商监管、行业自律、社会监督和消费者参与相结合的消费维权体系,引导科学、合理、文明消费,较好地保护了消费者的合法权益.同时利用12315平台和行政调解的手段,解决消费纠纷,化解社会矛盾.努力将12315建设成为工商部门与广大消费者和人民群众信息互动的平台.成为工商部门畅通民意的平台,成为工商部门接受社会监督和听取群众意见的平台,成为工商部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台.2010年全国查处侵害消费者权益案件12.54万件,案件总值6亿元；查处检测冒伪劣商品案件10.98万件,案件总值12.17亿元；处理消费者申述案件75.40万件；受理消费者咨询521.1万件.

2　努力维护流通环节食品安全.食品安全与人民群众的健康息息相关,广受关注.工商部门加强流通环节食品安全的检查,严厉查处危害生命安全、人体健康的违法行为,保障食品市场的消费安全.以乳制品、群众日常生活必需品、季节性、节日性食品及重点区域为重点,大力开展流通环节食品安全专项整治.通过加强食品安全抽样检查、加大日常巡查力度等途径保障食品市场的消费安全.2010年,全国流通领域食品安全监管案件总数94854件,案件总值3.86亿元.

3　积极促进就业再就业.就业是民生之本.工商部门认真贯彻更加积极的就业政策,大力推进“以创业带动就业”,通过制定实施一系列优惠政策,鼓励自主创业和自谋职业.同时.引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种怎么写作业加快发展,多渠道增加就业岗位.2010年,全系统共引导、支持63.55万名就业困难人员实现就业再就业.在查处取缔无照经营过程中,对那些规模小、危害小的无照经营,坚持教育引导为主,采取疏堵结合、区别对待的方针,做到治理、帮扶相结合,积极引导其办照.合法经营,从而减轻就业压力.

4　积极参与社会治安综合治理.工商行政管理部门在全国范围持续开展了打击专项整治行动和集中行动,相继查处了一大批涉及地域广、涉案人员众多、涉案金额巨大的案件.加大对网吧的监管力度,以农村、城乡结合部、学校周边和各类变相网吧为重点,开展专项清理行动,查处取缔“黑网吧”.对互联网上网怎么写作营业场所、电子游戏经营场所、洗浴中心、保健按摩等怎么写作行业进行监管,查处各种违法经营行为.密切配合有关部门开展除恶、反洗钱、反检测币等专项行动.这些举措有力地维护了社会和谐稳定.2010年,查处案件1794件,案值13.14万元；查处直销违法案件113件,案件总值1937.44万元：查处取缔无照经营案件60.47万件,案件总值86.58亿元.

四、工商市场监管职能的深化

随着我国市场经济总量的扩大和经济体制的转型,工商行政管理监管领域广度、深度得到了延伸和扩张.但同时也应该看到,本着高效益、低成本的原则,政府的管理进一步体现出分工明确、整体监控、各负其责、紧密衔接的特点,专业监管逐渐从工商行政管理中剥离,协同管理弱化了工商行政管理的独立性.同时,市场主体的多元化、经营业态的多样化、营销方式的现代化,增加了工商行政管理监管怎么写作工作的艰巨性和复杂性,工商部门必须更新监管理念和监管方式,保障市场监督管理和行政执法职能的实现和进一步深化.

(一)依法行政,加大监管力度,巩固监管成效.依法行政要求行政机关实施行政管理必须依照法律的规定,在法定的权限内,遵循法定的程序实施行政行为.工商部门在市场监督管理中,对于法律明确监管部门的领域,对于已经划转和分离的职能,应当依照法律的规定,由相关专业管理部门进行监管.如对保险、银行、电信行业部分不正当竞争行为的查处由相应的专业监管部门实施,盐业、生猪、农产品、化学危险品的监管职能或全部或大部分交由专业监管部门,工商部门对商品质量、食品安全的监管分别限制在流通领域和流通环节.同时对其他监管部门推诿或地方政府交办的不属于工商行政管理职能范围的事务,应当做好协调沟通工作,正确行使职能,以保证行政执法合法性的实现.

专业职能分离和市场监管同治,是国家行政管理中减少国家干预和限制行政职权的体现,是市场经济发展到一定程度的必然趋势,工商部门必须正视这一现实,但这并不意味着工商行政管理监管职能的弱化和丧失,而是要求作为市场监督管理的职能部门在监管深度和广度上要有所突破.

从现有的市场监管范围看,市场主体的准入和规范、市场秩序的维护、商标知识产权保护、广告活动规范、消费者权益保护、打击与规范直销、流通领域商品质量和流通环节食品安全的监管、大部分不正当竞争行为的查处、限制竞争方面的反垄断(除垄断行为)执法,依然是工商部门的职能所在和监管重点,必须加强监管.在市场主体的准入和规范方面,除了严格依法把好准入和退出关,更要发挥社会经济资源调配和宏观调控的作用,加强在政策引导和登记怎么写作上的作为,使市场主体的结构更加符合我国经济发展的需要.在维护市场经济秩序方面,尤其要对严重扰乱社会经济秩序,危害人民群众根本利益的行为,加大惩处的力度.把区域性的侵犯注册商标专用权和制售检测冒伪劣商品地区作为重点整治地区,把侵犯驰名商标著名商标专用权、恶意商标抢注、虚检测广告、商业贿赂、傍名牌、侵犯商业秘密、等作为重点查处范围,集中开展专项整治,增强查处力度,涉嫌犯罪的,及时移送司法机关,以起到惩戒和警示的作用.在消费维权和维稳方面,继续发挥12315平台和调解处理消费纠纷的特长和优势,加强流通领域商品质量和流通环节食品安全的检查,及时消除影响社会和谐的不稳定因素,成为最接近群众的市场监督管理部门.增加社会影响力.

在加强监管力度的同时,对网络交易等新型业态、新兴行业、新兴领域要更新监管手段和监管方式,发挥作为市场主体和市场行为的监督管理职能部门的优势.探索管理办法,防止出现监管的空白.此外,要大力加强信息化建设,充分运用现代信息技术手段提升市场监管效能.统一数据标准和软件,完善信息化标准体系.加强数据建设,建立动态性的市场主体信息资源的企业数据库和以黑名单、警示信息为主的审查数据库,深化企业信用分类监管,强化部门间信息共享.

(二)创新监管理念,转变监管方式.提高监管效能.市场监管和行政执法的目的是为了维护经济秩序.促进经济全面健康发展.当前经济以加快转变经济发展方式为战略目标,工商部门应适用经济发展的要求.树立怎么写作经济发展的意识,创新监管理念,转变监管方式,完善监管机制,丰富监管手段,实现市场监管效能的全面提升.

传统的市场监管和行政执法的特点是突击式、运动式管理,重在事后追责,而且往往是单一条线、单一部门、单一地区的执法行为,这种监管方式起到了一定的惩戒和震慑作用,但也存在长效监管、柔性教育和协作管理的缺失,需要有新的更加科学的监管方式以达到监管效能的提升.一是全面推进和深化行政指导.市场主体及其市场行为,不排除为了个人利益恶意违反市场经营规则和经济秩序,损害公共利益的行为,但绝大部分是处于非故意或不知状态下的行为.对这部分行为的监管和规制,宜以柔性的教育、告诫或事前引导的方式来加以规范.工商部门运用建议、提醒、警示、告诫、公示等非强制性手段,引导企业遵章守法、诚信经营,进行行政指导,但有待于进一步推进和深化.可以根据当地的实际情况,选取某个行业、带有共性问题的某些项目、某个区域,进行法律宣传,对市场主体、市场行为加以规范,对企业发展模式和发展产业加以引导,发挥行政指导积极的事前规范的作用.二是充分运用行政调解手段.行政调解也是工商部门有效的监管方式,通过对消费者申诉中民事纠纷的调解,行政复议中执法部门与行政相对人行政争议的调解,知识产权权利纠纷的调解,及时化解争议双方的矛盾,保护消费者和生产经营者的合法权益,有利于经济和社会的稳定发展.三是全面开展信用分类监管.实施企业信用分类监管、个体工商户分层分类登记管理、商品交易市场信用分类监管等制度,建立守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制,实现对企业准人、经营、退出行为进行全过程监管,建立长效监管机制.通过信用分类监管,加强与各部门的信息共享,工商部门对市场主体的监管优势逐步显现出来,监管工作在政府管理中的作用更加明显,与有关部门的协作更加密切,各级政府和有关部门对工商部门的监管手段、方式更加重视,部门间监管合力也逐步形成.四是加强部门之间的合作.现代经济的发展特点是各种行业的交叉融合,对这些市场领域的监管,很多也处于几个执法部门共同管理之下,如市场主体准入、消费者权益保护、广告行业发展、虚检测广告整治、取缔规范直销、治理商业贿赂、取缔无照经营,涉及多个行政执法部门,甚至是司法部门,工商部门必须加强各部门间的协调配合.建立行政执法部门之间有关行政执法联席会议制度、工商部门与政府法制部门和司法部门之间关于行政复议和行政诉讼联席会议制度,建立信息互相通报和信息共享平台机制,实行联合执法等方式来解决市场监管中的监管难点和监管重点,解决市场秩序中复杂性、关联性、系统性的问题,提高行政执法的效能.

在新的经济形势下,工商行政管理要保持独特的市场监管和行政执法的职能优势,就必须在保证和加强原有监管力度的基础上,拓展监管领域,善于运用多种监管方式,重视源头治理和事前规范指导.实现长效规范的监管机制,加强跨条线、跨部门、跨地区的协同监管与综合执法,从而继续更好地承担起双重职能的维护经济秩序的重任.

责任编辑：王琳