工商行政管理监管模式转型的改革取向

工商行政管理监管模式,是工商行政管理机关在特定的体制环境下履行市场监督执法职责所形成的思想理念、内容领域、方式方法、手段工具等的总称,是工商部门监管体系总体特征的外在体现.

改革开放30多年来,工商部门大力推进监管模式转型的改革,实现了监管理念由怎么写作计划经济向怎么写作市场经济转变、监管领域由监管国内小市场向监管国际化的社会主义大市场转变、监管手段由行政手段为主向法治手段为主转变、监管方法由依靠传统经验向依靠科学技术转变.面向“十二五”规划的宏伟蓝图,工商行政管理监管模式如何适应新形势新任务的要求,实现新的转型,是一个值得深入探讨的重大课题.

一、努力工商行政管理监管领域拓展的三大难题

(一)市场组成要素监管的难题.就市场主体而言,监管的主要难题是如何实施对国有和外商投资经济性质的企业、股份公司等组织形式企业、高新技术和现代物流等行业市场主体的监管.就市场载体和交易方式而言,监管的主要难题在于如何全面介人无形的虚拟市场载体,以及远程、高级、复杂交易方式的监管,重点是如何介入网络商品和怎么写作交易的监管.就市场客体而言,监管的主要难题在于如何实现对所有消费品和生产资料商品的有效监管,如何把握尺度参与生产要素以及其他新型市场的监管.

(二)分散监管与整合监管有机结合的难题.目前,企业登记注册监管、个体私营经济、合同、商标、广告监管、消费维权、公平交易执法等针对市场组成要素监管的专门性业务,尽管职能职责职权范畴相对明确,但缺乏独立性,受制于其他职能部门、支离破碎痕迹明显,综合性特征过强,导致主业不精、副业不清.工商内部负责市场体系监管的职能部门,其职能缺乏相对应的依据.现实要求工商行政管理部门对自身职能职责职权进行有机整合,对市场体系监管内涵、外延、内容、层次、重点等一系列难题的,亟待纳入议事日程.

(三)执法资源配置的难题.工商部门作为微观经济管理系统,职能职责职权与经济户口和消费人口数量同步扩大,已导致监管任务呈现急剧增长.履职不到位的缺口因此越来越大.随之产生的执法风险将越来越大.要改变这种局面,必须走内涵式发展的道路,统筹配置各类执法资源,冷静处理制约工商内涵式发展的四个关键问题,即：工商监管执法靠什么工商执法做什么工商执法能做什么面对职权和任务无限膨胀与执法人员数量素质、执法保障无法完全到位的矛盾,工商执法又该怎么做就当前而言,应牢牢把握政府机构改革的契机,全力介入立法立规.把握重大复杂监管事务协调的主导权,强化工商部门市场监管执法的主导地位,强化市场监管执法的主业,理清乃至剥离关联性副业,实现工商行政管理的职能职责职权界定的转型.

二、统筹推进工商行政管理监管方式的转型

(一)重新审视登记注册的事前预防功能作用.登记注册在市场秩序监管事前预防的功能作用被长期忽视.现有的登记前置许可制度,让形式审查为主的工商行政管理部门替实质审查的职能部门把关,而后又在许可监督环节上承担责任.为此,应强化登记注册预防被动违法的职能,理顺前置许可与登记注册的职责分工,将被动的把关变成部门之间的互联互通；应协同专项许可监管职能部门联合发布实质审查许可事项及其细化目录,限制性和禁止性经营事项及细化目录,严格界定无照经营的查处范围.

(二)健全日常巡查和商品准入监管制度,提升事中监管效果.就经济户口监管制度而言,将违法状况作为企业信用等级评定的主要依据,与国际上通行的信用制度的做法不尽符合,适时进行修改完善应是大势所趋.就市场巡查制度和商品准入制度而言,面对全国近4000万家经济户口,1000多项监督检查和行政处罚职责,市场巡查应当缩短阵线、精选内容,做到有所取舍,综合权衡市场巡查制度的适用范围、实施条件、实施项目.集中力量巡查监控事关执法风险、事关群众切身利益、事关市场公平竞争秩序维护的突出问题.

(三)妥善处理相对集中处罚权与构建12315执的交叉,激发事后补救机制活力.工商行政处罚以及配套的行政监督检查和行政强制职责职权占了工商职责职权总数的95％以上.相对集中行政处罚权,整合执法力量的配置,加大违法查处力度,事关工商的执法权威.12315执系统的构建,需要调整功能导向,即在价值取向上,要搞清楚12315是工商行政管理的内设机构,而不是相对独立的工商行政管理第二部门.在具体运作上,12315应更多发挥违法案件受理、分流、协调、反馈、监督的职能.在条件成熟的地方,可尝试将12315执系统办成工商执法指挥调度中心,但不应参与具体案件的.

(四)科学界定单项与综合监管之间的分工,实现机关与基层监管业务的整合衔接.执法资源在机关内设职能部门以及基层工商所之间如何优化配置,是一个值得深思的问题.“小局大所、强局精所”的机制运作,需要把握科学的尺度.基层工商所机构在3万左右,总人数30多万,是全国工商系统中人数最多、机构数量最多、承担监管任务最为繁杂的执法机构.修改《工商行政管理所条例》,明确基层工商所的履职权限和责任,是完善市场监督执法方式的急迫要求,事关这一条例在500多件法规构成的工商法规体系中的定位,事关基层工商所职能职责职权在逾千项工商职能职责职权构成中的定位,事关单项专项性监管职责与属地综合监管职责的分工衔接问题.

三、全力突破工商行政管理监管方法转变的瓶颈

(一)稳妥推进监管方式转型与监管方法转变的对接.监管方式的转型和监管方法的转变既有联系又存区别.前者侧重于模式和机制的转型,宏观性整体性的特征较为明显；后者则体现在落实监管方式转型要求的具体做法和操作细则,微观性个体性的特征较为明显.监管方式和监管方法之间的上述辩证统一关系,要求工商部门稳妥推进两者之间的无缝对接.

(二)正视部门职责交叉,妥善处理监管摩擦,逐步消除执法顽症.工商行政管理部门在处理无证照经营立法、文件会签、执法协调留下的困惑值得深思和反省：登记注册与前置许可到底该是怎样一种衔接关系对经营场所、经营范围、经营人员、经营渠道、经营方式等事项的禁止性规定,变相列入无证照查处的范围,与无证照行为的内在含义是否吻合餐饮行业的证照管理被纳入食品安全监管范畴之后,卫生行政部门承担主要职责,在此情况下,工商部门原来查处餐饮无照的主导角色是否应该换位黑网吧屡禁不绝的根源到底何在网吧经营额和经营利润八成左右来自网络游戏,说明什么呢类似问题,不胜枚举.在市场经济秩序监管大局面前,工商行政管理机关正视执法争议现实,以超脱的角色和宽阔的视野,研究相关职能部门专项法规的立法走向、结构体系、主要内容,吃透其趋利性和滞后性,还原执法交叉和监管矛盾产生的本来面目,据理力争、争取主动,扫清障碍消除根源,为运动式专项整治活动逐步退出历史的舞台.进而转向规范化长效监管创造条件.

(三)改进决策指挥机制,加快法治建设步伐.改变突击运动和专项整治式的监管方法,必须相应地改进工商行政管理自身的决策指挥机制.改进决策指挥机制,必须树立权责统一的法治观念,有限作为、准确作为、积极作为的决策观念.改革完善决策指挥机制,必须淡化人治色彩,强化法治建设.一是稳步推进行政管理向行政执法的转型.要循序渐进,评估行政执法事务和非执法性行政事务的比重,大幅度削减行政性事务,大幅度提高执法类事务的比重；评估行政执法事务操作的准确性,消减乃至消除不务正业的越位和错位执法现象；评估行政执法的时间、力量和内容配置；评估行政执法的工作成效,细化执法责任制、评议考核、责任追究制度的内容；评估法定职能职权职责落实的缺口和不足,进而评估执法面临的责任风险、主要矛盾及成因,相应地优化执法资源的配置.二是稳步推进定性决策向定量决策的转型.随着工商行政管理监管任务的急剧膨胀,推进执法监管由定性决策向定量决策的转型势所必然.定量决策首先要求明确工商执法依据、法定职能职权职责职权的具体数目、工商与外部存在争议的执法事务、政策文件额外累加的执法事务.在此基础上,根据经济户口的数量、规模、类别、行业分布、敏感程度、执法风险责任.结合监管执法需要达到的具体目标,抓住重点,有的放矢测定工商机关监管任务的总量,并科学分解到内设机构、直属部门和基层工商所.

四、多元拓展工商行政管理监管手段更新的渠道

(一)拓展现代化监管手段革新的资金保障渠道.“工欲善其事,必先利其器”.改变当前现代化监管手段革新总体进展不甚理想、地区之间发展不平衡矛盾较为突出的现状,必须更新观念,就投入和产出之间,算一笔明明白白的经济效益账和社会效益账.以此为先导,努力拓展资金保障的多元化渠道.特别是要争取和地方政府财政、物价、纪检、信息产业行政主管部门的理解支持,在财政资金拨款保障比较困难的地区,实行政策倾斜,尝试引进事业单位自筹资金发展回收机制,在监督机制比较健全的地方,还可尝试引进市场运作机制,从根本上解决资金缺口的问题.

(二)拓宽现代化监管手段革新结构组合和发展途径.弥补现代化监管手段配置不足的缺陷,侧重配置现代化商品质量检测设备、广告监测设备、移动办公设备、多媒体运用技术、网络监管调查取证技术,以及商标标识包装装潢的鉴别技术,全面提高监管手段的科技含量.积极开拓现代化监管手段应用的新领域.广泛吸收医学、生物学、物力、化学等自然科学技术研究的最新成果,以强化食品安全、商品检测监管手段的专业化建设.在社会科学方面.当前亟待综合应用国内和国际学术领域在行政管理学、经济学、统计学等方面研究的最新成果,尝试建立市场经济秩序评价体系、市场监管执法风险防范体系、市场监管执法行为规范体系、市场监管执法业务测算体系、市场监管执法绩效评估考核体系等一系列定性定量有机结合的监管机制.逐步推进监管手段的数字化和精细化转型.

(三)完善多元化的信息技术手段革新衔接机制.充分运用现代化的信息网络技术创新和强化监管手段,进一步改进、完善、开发工商业务软件系统,推动信息化在主体登记、市场监管、商标管理、广告监测、合同管理、消费维权、执法办案和政务管理等各项日常管理工作中的应用.在加强信息化建设总体规划、业务指导以及基本标准制定的同时,进一步加强工商部门与信息化建设业务承接部门的沟通协调.切实加强工商行政管理内部机关与基层之间、各业务条线之间的互动,加强省、市、县局之间的纵向互动,以及市州局之间、县市局之间和基层分局、工商所之间的横向互动,加快形成信息技术创新利用的整体合力.进一步加强工商与有关职能部门之间的互动,以当地政府网站为平台,构建密切配合的信息技术开发利用协作机制.

责任编辑：郑葆华