基于新制度经济学的我国经济转轨时期政府职能探析

摘 要:我国正处于经济转轨时期,笔者试从新制度经济学视野尝试分析我国的政府职能.阐述了经济转轨时期的政府职能与面临的问题,指出了我国政府职能不完善的表现,提出了完善政府职能的对策.

关 键 词:新制度经济学,政府性质,政府职能,经济转轨

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)19-0091-01

1政府的性质与职能

在经济学领域中,国家和政府是同义语.关于国家的性质,政治学中的契约论早有论述.契约论解释了为什么国家提供一个经济地使用资源的框架,从而促进福利的增加.但它没有进一步分析订立契约各方的利益要求,以及国家在实现契约的过程中是如何解决不同利益集团之间的争斗的.诺思通过对以往国家理论的批判,从经济人的检测说中提出并描述了国家模型的三个特征:一是国家为取得收入而以一组被称为“保护”和“公正”的怎么写作作为交换,二是国家为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权,三是国家面临其他国家或潜在统治者的竞争.基于这三个特征,国家的存在表现出两面性:它既要使统治者的租金最大化,又要降低交易费用以使全社会总产出最大化,从而增加国家税收.

在新制度经济学的最新研究中,通过将博弈论引入政治学和经济学问题的分析而使对政府问题的研究更加深入.事实上,政府既非无所不知,也非追求利他主义的集体行动者.政府作为公共政策的制定者和执行者,同样受到知识问题的约束,政府拥有信息的不完全及不对称决定了政府集体行动中的有限理性.同时,政府作为市场制度中的一个主体,它具有自身的效用函数(政府租金、声誉、选举连任等).实际上,在整个政治经济生活中,政府本质上也不过是一个拥有独特的激励结构的博弈参加者.对此青木昌彦进一步提出政府本身也是人类社会这个伟大棋盘上的一个具有双重可能性的棋子.所谓双重可能性,是指其在由于拥有保护其他博弈参加者的私有权的强制力从而具有扩大市场的潜力功能的同时,也拥有通过对其他博弈参加者的部分私有权课税的手段实现向自己的转移的强制力的可能性.因此,政府并非是一个能够自发地采取合理行动的市场中立者,而是一个受制于有限理性和写作技巧人机会主义双重约束的集体行动者.其追求自身效用最大化的行为主动地或以其行为的副效应的方式促进了社会利益的提高.

政府的核心职能应当是:维护法律和秩序,纠正市场失灵,维护公平竞争的市场环境,界定产权,充当修改产权和其他经济博弈规则的工具,强制执行契约等.

2经济转轨时期的政府职能与面临的问题

处于经济转轨时期的国家,国内市场普遍处于空缺或失范状态,不仅如此,在全球化背景下(如在WTO和IMF等多边框架下),这些国家还面临着市场开放与规则开放的双重压力,这种压力使得转轨国家的制度变迁更多地由原来的诱致性制度变迁转变为强制性制度变迁(即俗话所说的“想改也得改,不想改也得改”).因此,与成熟市场经济国家的政府相比,转轨经济国家的政府在订立制度、发挥职能的时候,既要遵循市场经济国家政府职能的普遍性,也要充分地考虑到本国转轨经济的特殊性.

转轨经济国家的经济、政治体制的特殊性,使其政府在执政的过程中面临三个突出的问题.一是政府的执政如何由“人治”变为“法治”的问题.法治代替人治是政府职能规范化的标志.政府作为法制的供给者和执行人,其行为的规范化也应借助于法的约束.即:政治权利的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下,必须有一些实体性制度和程序性制度来保护公民自由权,使其免受权利机构的任意干预,这就是对政府行为的“元规则约束”.第二个问题是开放条件下政府执政所面临的制度竞争约束.20世纪后期,由于众所周知的全球化、日趋密集的国际贸易和世界范围的要素流动,开放的影响已大大增强.现在,各国的文化和外在制度都暴露在与其他文化和制度系统的竞争之下.第三个问题是信息的公开性.信息的限制实际上是在决策过程中限制竞争.其结果是决策过程的排他性使官员的影响力和租金得以提高.

依据以上分析,具体到我国而言,在WTO框架下,我国政府职能转换的首要问题有两点.一是强化政府的怎么写作职能、提高政府怎么写作的绩效.在向市场经济体制转变的过程中,政府工作的重点要从行政管制逐渐转向创造环境,提供怎么写作、管理社会公共事务上来,把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会相似度检测组织,把公民自治范围内的事情交给公民自己依法.二是从根本上改变治理方式,由“人治”走向“法治”.WTO是一套政府间的协议,这套协议的目的是约束政府的行为,因此,入世对中国政府的管理体制产生的影响是最直接、最深刻的.入世使中国政府不仅面临更大的国内执政压力,而且意味着中国政府加入了全球制度竞争体系,因而面临着全球制度竞争的挑战.

3我国政府职能不完善的表现

我国从计划经济转入市场经济体制的过程,也是一个政府角色定位的转变过程.在计划经济“统收统支”的财政管理体制下,政府处于主导者和领导者的地位,而在市场经济体制下,政府应该是经济活动的合作者、促进者以及媒介者,而不再作为经济社会发展的直接参与者.然而,政府并没有完全实现角色转变,政府干预经济活动过程中缺位与越位并存.

3.1产权界定不清晰,国有产权保护不力导致国有资产的大量流失

由国家承担界定产权的任务,可以降低交易成本.私人产权领域,存在较多的并不是产权界定不清晰的问题,而是国家通过所谓的“征收”“征用”手段公然侵犯私人的产权,也就是产权保护问题.政府征收行为大多伴随着不合

理的补偿甚至不给与私人任何补偿的后果,私人的产权受到极大的侵犯.在国有产权领域,国有资产流失严重的根本原因在于国有产权界定不清.这里的产权界定不清,并不是所有者不存在,而是指国有资产产权的收益权或剩余索取权界定不清.这些年来,我国国有产权的流失除了法律意义上的流失外(非法侵占国有资产),更多的是经济意义上的国有资产流失(搭便车).在国有经济内,搭便车者主要是政府官员或者与这些人有密切联系的人.他们通常把各种成本、费用转嫁给国有企业,而收益却归个人或者团体.

3.2收入分配不合理,宏观经济不稳定

在初次分配领域,行政垄断的危害严重阻碍了经济的自由发展.行政垄断较经济性垄断其危害更大,因为政府权力往往是经济组织难以抗拒的,在再分配领域,由于税收制度的不完善,内资企业与外资企业实行不同的税率,造成了税收的不平等.社会保障制度并没有得到根本性的落实,大量社会成员仍然难以享受到足额的、政策规定的最低生活保障费用.就业前景不容乐观,在愿意接受现行某地区的工资条件下仍有大批失业人员,也就是非自愿失业情况比较严重.尤其是,高等院校毕业生面临着严峻的就业压力.就业问题也是影响经济稳定的一个很重要的因素.

4完善政府职能的对策

4.1完善约束政府的法律、经济等制度

受新制度经济学的启发,从制度构成要素――正式约束、非正式约束和实施机制入手,分别从这三方面限制政府的职权.正式约束就是指人们有意识的制定的一系列政策法则,包括政治规则、法律规则等等.通过宪法和行政法,限制政府权力,防止其滥用权力,非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的,主要包括价值理念、道德观念和意识形态等.从非正式角度,主要是改变政府直接参与经济活动的观念,使其从领导者转变成合作者的身份,而实施机制是确保正式约束和非正式约束真正发挥作用的真正保障,缺乏实施机制,任何制度都形同虚设.实施机制主要侧重于追究政府滥用职权或者不作为的责任,包括刑事责任、行政责任等.

4.2把竞争机制引入政府机构,利用市场力量改善政府职能

政府和市场不是一个非此即彼的问题,而是一种程度上的选择.既然政府可以弥补市场失灵,那么在某些公共领域让市场机制代替政府机制未尝不是一种有效的尝试.如在治理环境污染方面,西方国家进行了市场化改革.以往的做法通常是由政府对超额排污企业施加惩罚性“”,加重税收或者由政府实施行政处罚.这样,通过技术改造降低污染量的企业可以获得额外的收益,把资本投入到生产活动,而通过市场交易取得排污许可证的企业可以降低向政府申请排污许可证的成本,有利于进一步促进该企业的发展.同样,如果通过市场获得排污权的企业通过改进技术设备等方法降低了排污数额,它同样会把自己的排污许可余额拿到市场上交易.通过这样的连锁反应,整个国家最终的排污量将呈现下降的趋势.政府机构内部的改革,同样也可以引入竞争机制.