湖南循环经济的法律心

[摘　要]湖南发展循环经济是走可持续发展道路的必然要求.发展循环经济必须要有法制的保障,应通过明确立法目的和原则,强化环保法律责任,规范环境保护执法程序,增加公众参与生态环境保护的内容和相关规定等措施加强地方环境立法.

[关 键 词]循环经济；可持续发展；法治化

随着人类活动的不断扩张,环境污染已经成为威胁自身生存和发展的世界性难题,“资源利用一污染排放一环境治理”的传统经济增长模式使环境破坏与污染加剧.人们通过生产和消费把地球上的物质和能源大量攫取,然后又把污染和废弃物排放到空气、水和土壤中,造成资源的浪费和生态环境的再度破坏.湖南如何在促进区域经济发展的同时,更好的保护和建设生态环境,是必须认真思考的重大问题.

一、湖南循环经济发展的理论依据和现实意义

循环经济是一种以资源的高效使用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、再循环”为原则,以低消耗、低排放、高利用为基本特征,符合可持续发展理念的全新经济发展模式.它由“资源―产品一废弃物一再生资源”模式构成,其目的是保护环境、节约资源、发展经济.循环经济发展通过实施减量化原则,减少生产和消费过程中的物质量,从源头上节约资源使用和减少废弃物排放；通过实施再利用原则以提高产品和怎么写作效率,使得制造出来的产品和包装容器能够以最初的形式被反复使用,尽量延长产品的使用期：通过实施再循环原则实现产品在完成其使用功能后能重新变成可以再利用的资源.我国2003年发布了《中国2l世纪初可持续发展行动纲要》,国务院2005年又发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,明确要求要用法律、经济和行政手段来实施可持续发展战略,促进经济的循环发展.

湖南是一个以山丘地貌为主的农业省份,降雨多,地表坡度大.近年来,随着工业化和城市化进程加快以及对资源的不合理开发利用,这一地区环境压力日益加重,局部地区生态环境恶化.长江中游地区水土流失严重,自然灾害频繁.传统经济增长很大程度上源于高投入、高开采,依赖资金和资源进行扩张,技术含量不高,过多的消耗资源,对环境造成极大的污染,这些问题已经在相当程度上影响了湖南经济的持续快速发展和人民生活水平的提高.湖南要真正实现经济长期稳定健康发展,实现富裕文明和谐新湖南的奋斗目标,就必须要走人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路.

二、湖南循环经济发展的法治化需求

2008年8月29日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进’法》.这部旨在促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展的重要法律,经过十届和十一届全国人大常委会历时一年时间的三次审议终获通过,充分体现出这部立法的重要性和紧迫性.依法促进循环经济发展,是我国经济社会发展贯彻落实科学发展的现实需要,也是其他国家和地区发展循环经济的基本经验.以这部法律的出台为标志,我国循环经济发展走上了法治化的轨道.

《湖南省生态环境建设规划》中指出,加强生态环境建设和保护,是实现可持续发展的根本保证.《湖南省委、湖南省人民政府关于加快经济发展方式转变推进“两型社会”建设的决定》也指出,要把资源节约、环境友好的要求贯彻到社会生产、建设、流通和消费的各个领域,落实到经济社会发展的各个方面,形成节约能源资源和保护生态环境的思想观念、产业结构、生产方式、生活方式和体制机制,促进人口资源环境与经济社会相协调,走生产发展、生活富裕、资源高效利用、生态环境良好的文明发展道路,实现经济社会可持续发展.湘江流域水污染综合整治也已关停淘汰、停产治理、限期治理了一大批项目.规划和政策的落实已经取得了可喜的效果,但还必须把这些目标与行动进行规范化和法制化,才能推进循环经济与生态环境保护健康稳定发展.制定并完善湖南循环经济立法,用法律形式约束政府、企业和公众必须履行的责任义务,对湖南发展循环经济至关重要.强调循环经济法治化,更可以理解为是循环经济发展的内在需要.

第一,法治是确保循环经济参与主体自主性的需要,是循环经济得以运行并产生效益的必要条件.循环经济参与主体必须是独立的可自主决定其经济活动的主体,这种独立性与自主性必须是普遍的和确定的,不能依靠经济实力或行政强制来实现,只有通过法律的确认和保障,才能普遍而确定地实现循环经济参与主体的独立性和自主性.

第二,法治是落实减量化优先原则的重要保证.西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用,我国现处于工业化高速发展阶段,能耗物耗过高,资源浪费严重,前端减量化的潜力很大,要特别重视减量化,即资源的高效利用和节约使用.运用法治手段保证资源的高效利用和节约使用,无疑比其他手段更为有效.

第三,法治是实现节能减排要求的根本保障.发展循环经济的一项重点任务就是要着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题.依法推行节能减排的标准、加强对超标污染排放行为的法律惩戒,通过制定一系列的激励政策,支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济,法治手段都显得至关重要.

第四,法治是维护循环经济发展秩序的需要.注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性,形成推进循环经济发展的整体合力,是实现循环经济法治化追求的目标之一.与此同时,在循环经济活动中,也存在着多种关系,例如生产者、消费者、环境权益享有者之间的关系等.这些关系必须经过法治的整合,才能形成适合循环经济运行与发展的秩序环境,从而保障循环经济能够在社会秩序稳定的前提下健康发展.

三、湖南循环经济发展的地方环境立法构想

湖南自然资源丰富,这为经济的发展提供良好的物质基础.但由于人为的破坏、粗放型经济方式和管理漏洞不同程度的存在,面临的环境形势仍然十分严峻.耕地土壤有机质下降,有33.33万公顷耕地受工业“三废”污染,土壤板结,地力下降.湖南省水资源相对丰富,但洪涝灾害、干旱缺水、水污染等问题也很严重,几乎年年有水灾,只是受灾程度不同而已.水污染严重,全省绝大部分生活污水和工业废水均直接进入河道湖泊,全省5341条河流(长度5km以上)只有约10％的河段为I类优质水质,20％的河段污染严重,全省1／3的河段达不到水域功能标准.2004年全省工业废水排放量从112563万吨上升到123125万吨,上升了0.94％全省14个市州城市中有11个存在酸雨污染.以循环经济发展为核心,加快湖南生态环境保护立法,将会为湖南经济社会的可持续发展提供法律上的支持和保障.

1.明确立法目的和原则.湖南生态环境保护立法应综合考虑中部区域实际,制定具体的环境保护措施,以大力促进湖南循环经济发展为立法目,确立“促进循环经济发展”,“促进经济与社会的可持续发展”,“实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”、“坚持可持续发展”、“构建和谐新湖南”等基本原则.立法时应该对今后一个时期内的经济、社会、环境发展的方向和趋势及立法动向有清醒的认识,以确保立法的科学性和可操作性.立法注重运用经济手段、行政手段等多种方式,调整环保部门行政管理体制,减低企业守法成本,鼓励企业节能减排,提高、规范和确保公众参与环境保护的广度和深度.

2.强化环保法律责任.通过地方环境立法对污染、破坏生态环境以及监督管理责任等制度的确立,可以遏止生态环境退化,促进经济、社会和环境的协调发展.在强化环保法律责任立法时可以从下面几方面思考：一是明确责任主体,增加环保责任的指向性,扩大责任主体范围.在制定法律时应明确国家、地方政府、企业和公众各自的环保责任.地方政府在统筹地区资源开发、发展循环经济的过程中,负有向全区提供公共生态环境产品的重大责任,它应当成为环境保护的主要责任主体.企业负有节能减排,不污染环境和遵守环保法规的义务,也是主要责任主体,公众理应积极参与生态环境保护和建设,是监督政府、企业加强环境保护的有力主体.二是合理运用定量手段,实施量化监管,细化裁量幅度.在法律术语使用上应尽量避免使用“危害较大”、“污染一般、污染严重’,等含糊表述,使法律责任更加明确,减少执法的随意性.三是加重法律责任.对违反环境法律的行为进行有力的限制和制裁,并规定了不同幅度的民事、行政和刑事责任.对大量消耗资源、污染严重的大中型企业采取强制措施,在经济处罚上实行双重标准,既对单位处罚,又要对单位主要负责人处罚.对政府领导干部的法律责任则根据造成污染的严重程度和对经济的损失以及对社会的影响大小,追究主要领导和直接责任人的责任,并把环保指标纳入政绩考核体系.

3.规范环境保护执法程序.环保执法程序模糊是导致环保法规操作性不强和环保执法不力的主要原因之一.环境保护立法应注重有关执法程序的规定,具体包括严格环保事项行政许可的审批程序,增加环保管理程序,细化环保检查监督处罚程序,强化执法责任追究程序.对一些暂时不明确或受立法条件所限无法明确的程序性规定,在立法技术上可采用授权条款,即授予具体环保执法机构根据实践操作进行变通的权力.

4.增加公众参与生态环境保护的内容和相关规定.地方立法应细化和明确公众参与环境保护的权利和义务,为公众参与生态环保建设以及重大决策提供具体的实质规定和可操作的程序性规定,引导和促进公众积极介入和参与环境保护.如在环境影响评价、重大建设项目开发等方面应当对公众参环保的内容、参与主体、参与方式、参与程序、参与保障等实体和程序问题加以明确规定.当具有法定职责的行政机关不依法履行职责时,可以引入“公民诉讼”制度,任何单位和个人均可以自己的名义向法院提起行政诉讼,从而增强政府的环保责任意识,督促政府依法严格执法,以保障公众对政府决策的事前事中和事后的监督.