应急物流系列讲座之八应急物流法规建设

我国应急物流系统在历次突发事件中都发挥了积极作用,为维护国民经济的持续快速发展和社会的安全稳定作出了重大贡献.但是,我们也应客观地看到,目前,我国应急物流保障机制还不够顺畅,保障效率偏低,其中一个根本原因就是应急物流法规建设相对滞后,这已经成为当前制约应急物流建设与发展的突出矛盾.因此,加速建立健全应急物流法规体系,推动我国应急物流健康发展,具有重大而深远的意义.

应急物流法规建设基本问题

应急物流法规是指有关应急物流的国家法律、地方(部门、行业)法规和配套规章制度体系等,对应急物流活动主要起到规范、激励、约束等作用.我国目前还没有专门的应急物流法规,其相关内容一般都融合渗透在有关突发事件应对的法规制度中.

应急物流法规实际上是一种强制性的动员法规,也是一种强制性保障机制.2003年非典疫情的发生,很大程度上暴露出我国应急管理法规包括应急物流法规建设方面滞后的突出问题.由于缺乏有效的法律依据,应急物流系统运作往往不是依照法律的规定,而是依靠地方政府甚至某个领导的专业认识和理解判断,依靠以往的经验,缺乏法定的科学评估、决策、处置机制,以至于贻误时机、影响全局的现象时有发生.在紧急状态解除后,由于缺乏法规标准,也难于对应急物流活动进行有效的规范化的审核和评价.可见,构建完善的法规体系,是保证有效应对处理重大自然灾害、突发公共卫生事件和突发安全事件等突发事件的重要基础条件.

通过建立应急物流法规,一方面可以规范个人、社团和政府部门在非常时期法律赋予的权力、职责和应尽的义务；另一方面可以规范并维系在特殊时期、特殊地点,特殊人群的活动秩序和待遇公正,从而确保应急物流顺畅展开.例如,在突发事件发生后,政府有权以有偿和无偿的方式征用民用和军用建筑、工厂、交通运输线、运输工具、物资等,以满足抗灾、救灾和赈灾的需要；也可以通过法规的形式,规范政府动员物流企业参与保障的机构、权责、流程和补偿措施,也为物流企业的具体运作提供法律保障,确保有的放矢.

应急物流系统建设不能单独剥离于国家应急管理系统之外,相对而言,应急物流的法规建设也必须依托、融合于国家应急管理法规体系之中,或者说应急物流法规本质上就是国家应急管理法规体系在保障应急物流系统运行方面的具体体现,是在国家应急管理法规体系中应急物流运作可以作为法规支撑和必须遵守的法规的集合.因此.我们在研究应急物流法规建设问题时,必须认清其与应急管理法规体系间的“子与母”的关系.实践证明这也是务实、科学的建设战略.例如,我国已制定的应急管理法规体系都是在部分章节体现出应急物流系统运行所需的法规依据,特别是在应急预案类法规中,更是在重点章节专门明确了应急物资及其运输保障等方面的问题.

国外应急物流法规建设现状

依托国家应急管理法规体系建设应急物流法规,已成为当前世界各国的普遍做法,以美国为代表的发达国家更是如此.美国的危机应对体系向来为世人所瞩目,在应急管理法规建设方面较为完善和成熟,这些都为其应急物流法规建设提供了相对健全的依据.美国的公共应急管理法制经过长期发展,已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系,可以称为现代国家应急管理法制的范本,其公共应急管理法规最上位是宪法,其次是综合性法律《国家紧急状态法》,然后是单行法.

美国法律规定发生危机时,每个州都有责任进行救援,包括使用国民警卫队；而联邦宪法虽然没有规定应急时期国家权力如何行使及公民在应急时期的法律义务,但是联邦国会制定的一系列应急法律规范,如《国家紧急状态法》、《国土安全法》等,较好地适应了美国联邦国家机关实施应急活动的需要.对于军方提供紧急事件援助,美国于1991年通过了“国防部国内骚乱应对计划”,即著名的“花园计划”,规定了国防部和法院共同应对危机的程序.在这些法定程序中,特别是各级应急预案中,都对应急物资的采购、储备、运输与紧急配送等物流活动有着详尽的界定.美国通过上述法制化的手段,不但形成了完备的应急物流管理机构、全面的危机应对物流网络和成熟的社会应对能力.还提高了美国国家应急管理的整体能力.

此外,就应急物流法规建设和应急管理法规建设而言,当前发达国家普遍呈现出专门化、体系化的特点和趋势,多数国家都有比较统一的紧急状态或危机管理法律.同时,危机管理中的政府应急管理行为及程序呈现出规范化、制度化、法定化的特点和趋势,其危机管理行为大多实行法律保留原则,要求有相应的法律规范作为依据和准则.应急物流法规建设则融合于国家的应急管理法规之中,这无疑为应急物流运作提供了坚实的法律保障和制度支撑,应该成为我们积极借鉴的经验.

我国应急物流法规建设相关问题

我国在危机应对处置方面的立法建设走过了近半个世纪的历程,制定过多部相关方面的法律、法规.如,《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》、《军队参加抢险救灾条例》、《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》,以及各地方政府《突发公共事件总体应急预案》等等.但从总体上看,我国在应对处理重大自然灾害、突发性公共卫生事件及安全事件等有关应急物流的立法仍然相对滞后,难以适应社会发展的要求.这主要表现在：缺乏整体规划,体系较为零散,立法空白甚多；行政法规多,立法层次低；法治化水平还不够,执法水平有待进一步提高等方面.

非典过后,党、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题.党的十六届三中、四中全会明确提出,要建立健全社会预警体系,提高保障公共安全和处置突发事件的能力.这为应急物流法规建设提供了良好的契机.2005年,《紧急状态法草案》列入全国人大常委会当年立法计划；2005年1月26日,国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》.以及25件专项应急预案、80件部门应急预案.其中,在《国家突发公共事件总体应急预案》第四章“应急保障”部分对应急物流所需的法规支撑进行了明确,特别是第三款“物资保障”中要求“建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系,完善应急工作程序,确保应急所需物资和生活用品的及时供应,并加强对物资储备的监督管理,及时予以补充和更新”；第六款“交通运输保障”则指出“要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行,确保运输安全畅通；要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序,确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达；根据应急处置需要,对现场及相关通道实行交通管制,开设应急救援“绿色通道”,保证应急救援工作的顺利开展.这两款内容,为应急物资的“储”、“运”两个主要环节的运作提供了基本的法律依据.

但也必须看到,《国家突发公共事件总体应急预案》作为当前国家应急管理的主要依据,其配套的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》也仅提出应“努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道”,而没有给出具体的法律依据,在其他章节部分也同样存在过于笼统、针对性不强的问题；而作为应急管理法规体系的子部分,应急物流运作切实可以依托的法规就更加零散,这可能成为未来制约应急物流运作的主要障碍.

为此,国家应当从宏观层面、管理层面和操作层面对应急物流法规进行全面建设.其一,宏观层面.宏观层面的应急物流法规,主要规范应急物流的地位作用、发展的重点、运行的内外部环境,调整应急物流系统内部及与应急管理部门、政府其他部门或地方相关部门的工作关系,是应急物流的基本依据.具体包括应急物流产业法规、应急物流组织法规、应急物流建设投入法规、应急物流教育法规、应急物流人力资源法规、应急物流科技法规等.其二,管理层面.管理层面的应急物流法规,是应急物流建设、管理和运作的具体依据.包括应急物流调控法规、应急物流资源管理法规、应急物流企业动员法规、应急物流评价标准、应急物流预案等.其三,操作层面.操作层面的应急物流法规是与应急物流具体作业相关的规章制度,主要规范应急物流的操作行为,以标准规范为主.包括应急物流通用基础标准、应急物流信息标准、应急物流管理标准、应急物流作业标准、应急物流系统建设标准、应急物流其他标准等.

总之,我国应急物流发展起步较晚,专门的法规尚未建立,当前应急物流可以依据的法规基本上都分散在国家的应急管理法规体系之中.针对当前我国应急管理法规本身尚未健全的客观现实,应采取系统规划、逐步完善的方法,借鉴国外的成功做法,稳步推进我国应急物流法规建设,为应急物流提供坚实的法制保障.