涉嫌违法货物无法扣留海关是否有权收取担保

2005年4月18日,汇丰化工有限公司（以下简称“汇丰公司”）向某海关申领B****8100002号来料加工手册,此后,汇丰公司持该手册以加工贸易方式陆续进口高密度聚乙烯原料150吨.2005年11月15日,某海关经稽查发现,汇丰公司进口保税料件存在数量短少情形.经进一步核查汇丰公司来料加工料件库存情况、合同执行情况以及国产料件采购情况,某海关确认该公司进口的聚乙烯原料数量短少55吨,同时掌握了上述短少料件已有部分在国内销售的初步证据.在此情况下,某海关以涉嫌擅自销售保税料件为由对汇丰公司立案调查,同时依法扣留了涉案进口原料及库存成品；鉴于手册项下进口的55吨高密度聚乙烯原料去向不明（有可能已被汇丰公司擅自销售）无法扣留,某海关向汇丰公司收取上述货物等值价款人民币65万元作为案件保证金.

行政复议情况

汇丰公司对某海关扣留其涉案进口原料及库存成品的强制措施未提出异议,但不服海关收取案件保证金的具体行政行为.2005年12月8日,汇丰公司就此向某海关的上一级海关申请行政复议.汇丰公司在《复议申请书》中称：该公司除开展进料加工业务外还从事一般贸易（将一般贸易进口聚乙烯的加工制成品在国内销售）,一般贸易与加工贸易进口原料存放于同一库房,两种料件未严格区分、不当串换可能是造成保税料件数量短少的主要原因；该公司内部管理确实存在疏漏,但并未实施擅自内销保税料件的违法行为.对于某海关出于案件调查需要扣留涉案货物的做法,该公司可以理解并予以配合,但不能接受海关额外收取案件保证金的决定.上述决定缺乏法律依据、加重企业经济负担,侵犯其合法权益,请复议机关依法撤销某海关收取担保的具体行政行为,发还有关钱款.

复议机关经审理认为,海关扣留有嫌疑或者违反海关法或其他有关法律、行政法规的货物、物品、运输工具,是《海关法》赋予海关的法定职权；涉嫌违法货物、物品、运输工具无法或者不便扣留的,海关向当事人或运输工具承运人收取等值担保亦于法有据.本案中,某海关在有证据显示汇丰公司涉嫌擅自销售保税料件的情况下,就无法扣留的涉案聚乙烯向该公司收取等值钱款作为担保,符合《海关法》和《海关行政处罚实施条例》的有关规定,并无违法或不当情形.上述保证金的最终处理结果取决于汇丰公司的涉案行为是否违法,申请人在有关案件尚未审理终结的情况下要求发还保证金于法无据,不予支持.2006年1月13日,复议机关对本案作出行政复议决定,维持某海关收取担保的具体行政行为.

法律提示

本案涉及海关在调查处理行政违法案件过程中能否收取担保问题.汇丰公司申请行政复议的主要原因在于该公司认为海关出于案件调查的需要可以扣留涉案货物,但无权要求其提供额外财产作为担保.事实上,海关扣留有违法嫌疑的货物、物品以及就无法或不便扣留的涉嫌违法货物、物品收取担保都是海关的法定职权.《海关法》明确赋予海关行政扣留权,并设专章（第六章）对“海关事务担保”问题作出规定.2004年11月1日起施行的《海关行政处罚实施条例》在上述规定的基础上进一步明确：海关调查处理行政违法案件,可依法扣留涉嫌违法的货物、物品和运输工具；有关货物、物品和运输工具无法或不便扣留的,当事人或运输工具负责人应向海关提供等值担保.作为行政扣留的一种补充措施,海关对调查处理行政违法案件过程中发现的无法或不便扣留的涉嫌违法货物、物品以及运输工具,收取当事人提供的等值财产作为担保,属于海关事务担保范畴,其目的在于全面控制涉案物资,保证日后海关可能作出的行政处罚决定和有关处理决定能够得到有效执行.

针对无法或不便扣留的涉嫌违法物资收取担保是海关调查处理行政案件中一项重要的执法措施.由于该措施在一定程度上限制了当事人对担保财物的占有、使用、收益和处置权利,对其财产权益有较大影响；如果实施不当,会直接侵害管理相对人的合法权益.为此,现行《海关法》和《海关行政处罚实施条例》对海关上述担保事务的实施条件、担保方式和执行程序作出了严格规定.本文将结合前文所述案例以及海关法律、行政法规的有关规定,对海关在调查处理行政案件过程中收取担保以及相关问题进行说明,使广大管理相对人全面了解海关有关规定,加深理解和认识,积极配合海关开展案件调查工作,避免出现不必要的行政争议.

海关在哪些情况下可以收取担保

根据《海关法》和《海关行政处罚实施条例》的有关规定,涉案货物、物品和运输工具必须同时具备以下条件,海关方可向当事人或运输工具负责人收取担保：

有关货物、物品和运输工具海关依法应予扣留.

在调查处理行政违法案件过程中,海关实施行政扣留的目的在于强制取得和保全证据,防止违法标的流失或被不法分子损毁或藏匿.根据《海关法》和《海关行政处罚实施条例》的规定,海关可依法实施扣留的货物、物品和运输工具的范围包括：一是有嫌疑的货物、物品和运输工具,在前文所述案例中,某海关扣留汇丰公司库存的加工贸易保税料件就属于对有嫌疑货物所采取的扣留措施.需要说明的是,执法实践中,海关扣留此类货物、物品和运输工具并不须以当事人行为成立为前提,只要海关认定上述财物具有嫌疑就可以按照法定程序和时限要求予以扣留,至于最终当事人涉案行为是否构成、在扣财物是否被认定为标的以及是否被没收,对海关先前采取扣留措施的合法性均不产生影响；二是违反海关法或者有关法律、行政法规的货物、物品和运输工具,海关扣留此类财物主要发生在进出境环节,例如,海关检查进出境运输工具,查验进出境货物、物品,发现违反海关法或有关法律和行政法规的,可以扣留；三是其他法律、行政法规规定可以由海关扣留的货物、物品和运输工具,海关在执法过程中发现的,也可予以扣留.

有关货物、物品和运输工具海关无法或不便扣留.

上述依法应当予以扣留的货物、物品和运输工具因为出现某些特殊事由而无法或不便采取扣留措施的,海关可以责令有关当事人或者运输工具负责人提供与上述财物价值相等的财产作为担保.这里所指“无法”扣留财物的范围通常包括：（1）加工贸易（进料加工、来料加工）进口料件已经加工为成品,并且已在国内销售的；（2）一般贸易进口货物、物品和运输工具已被倒卖、去向不明,或者虽有下落但已经多次转手,为维护善意取得者的合法权益,不宜再实施扣留的；（3）货物、物品、运输工具下落不明或者有证据证明已灭失的；（4）违法标的已同其他合法货物相结合,无法分割的.“不便”扣留财物通常指危险品、易燃品、易爆品以及不便扣留也无法保管的大宗货物等.对于上述货物、物品和运输工具,海关若实施扣留,或无法执行,或难以操作,或有可能侵犯货物所有权人的合法权益.

当事人可以提供哪些财产作为担保

在有违法嫌疑的货物、物品和运输工具无法或者不便扣留的情况下,海关收取当事人提供的等值担保,属于海关事务担保范畴.根据《海关法》的有关规定,当事人可以下列财产或权利向海关提供担保：

人民币及可自由兑换货币.这里所说的“可自由兑换货币”是指国家外汇管理局公布挂牌的作为国际支付凭证的外币现钞,例如：美元、欧元、日元等.

汇票、本票、支票、债券、存单.其中,汇票是指由出票人签发的,委托付款人在见票时或者在指定日期无条件支付确定金额给收款人或者持票人的票据,又分为银行承兑汇票和商业承兑汇票；本票是指出票人签发的,承诺自己在见票时无条件支付确定金额给收款人或持票人的票据；支票是指由出票人签发的,委托支票业务的银行或其他金融机构在见票时无条件支付确定金额给收款人或者持票人的票据；债券是指依照法定程序发行的,约定在一定期限内还本付息的有价证券,如国库券；存单是指储蓄机构发给存款人用以证明其债权的单据.由于汇票、本票、支票都有提示承兑、提示付款期限的限制,如果逾期,付款人可拒绝付款.因此,海关在接受票据担保时应当及时提示承兑、提示付款手续.

银行或者非银行金融机构的保函.与前两类担保方式不同,保函不是用具体财产作为担保,而是以保证人的信誉和不特定的财产为他人债务提供担保,保证人应当是具有债务清偿能力的第三方.为维护国家利益,保证海关事务担保的担保人能切实履行担保责任,海关只接受银行或非银行金融机构出具的保函.

除上述所列各项外,当事人或运输工具负责人的其他财产和权利只要经海关依法认可,也可以作为其对无法或不便扣留的货物、物品和运输工具的担保财产.需要说明的是,当事人或运输工具负责人提供的担保可以是其自己的财产和权利,也可以是他人（担保人）的财产和权利.

当事人不提供担保会承担

何种法律后果

根据《海关行政处罚实施条例》的规定,对于依法应予扣留的涉嫌违法货物、物品、运输工具,如果无法或不便扣留,而当事人又未能提供等值担保的,海关可以扣留当事人等值的其他财产.这里所指的“其他财产”既可以是货币,也可以是物；既可以是动产,也可以是不动产.无论是哪种形式的财产,都必须是当事人所有的；非当事人所有的其他财产,海关无权扣留.

海关扣留当事人所有的其他财产,扣留期限应严格执行《海关行政处罚实施条例》第四十条的有关规定,一般情况下扣留期限不能超过1年,因案件调查需要,经直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准,可以适当延长,延长期限不得超过1年,复议和诉讼期不计算在内.

海关如何处理担保财产

为保证日后有效实现担保,除银行或非银行金融机构出具的保函外,当事人提供的作为担保的财产一般要交付海关保存,处于海关的实际掌控之下.这些担保财产的最终命运取决于海关对案件的处理结果以及当事人对海关决定的执行情况.根据《海关行政处罚实施条例》的规定,对于担保财物的处理,海关遵循以下原则：

如果经调查排除了涉案货物、物品或运输工具的违法嫌疑,海关应当及时解除担保,将担保财物发还当事人.

如果海关经调查审理认定当事人违法行为成立并作出行政处罚决定,当事人按期履行处罚决定、办结海关手续的,海关应当及时解除担保,发还担保财物.

如果当事人逾期拒不履行已经发生法律效力的行政处罚决定,海关可依法强制执行当事人的担保财物.