城市化进程中少数民族农村社会保障探析

回顾中国的改革历程,观察中国社会经济发展的现实,可以发现面临的现实问题很多.如：贫富差距问题、社会保障问题、民族问题、教育体制问题、土地问题、医疗体制与公共卫生问题、“三农”问题、金融改革问题、国企深化改革问题、民营经济发展问题、等在很多领域,矛盾都有加剧的危机.在这里笔者主要分析城市化进程中少数民族农村社会保障问题,少数民族地区一直是国家关注的重点,少数民族农村社会保障问题更是重点,也是解决问题的难点,那么怎样解决少数民族农村在城市化进程的社会保障问题,成为人们首先面临的一个难题.少数民族农村处于我国经济比较落后的边远地区,生产力不发达,自然条件恶劣,科学文化素质相对较落后,因此,在城市化进程中选择怎样一种社会保障模式,成为人们去研究和探讨的重要课题.

一、社会保障的概念

社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品,有些需要强制性实施.换言之,它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和怎么写作帮助,包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容.就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言,直译即为“社会安全”的意思,内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施,社会保障是国家履行的一种对内安全职能.社会保障制度是工业化和城市化的产物,是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而怎么写作的.社会保障制度是一种公共计划,建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障,并通过公共怎么写作（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利.从社会保障的定义及其基本特征可以知道,社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象.社会保障的不仅仅是公民个人的收入,而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面,“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人口活力的民族国家政策.[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障,是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时,能够从国家获得基本生活需求的保障.侯文若先生的定义比较完整、全面,“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助,使之享有最低生活,对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活,以及对全体公民普遍实施福利措施,以保证福利增进,而实行社会安定,并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]

二、少数民族城市化

城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3].城市化一词来自英语（Urbanization）,也译作“都市化”、“城镇化”.对于城市化的概念,仍没有一个统一的定义,人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程,或者说是人口向城市集中的过程[3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”.[4]“城市化进程,就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程,又是一个社会进步,社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5].纵观世界历史,“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程,没有城市化就不可能有现代化.在现代条件下,城市化的本质是乡村城市化,是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程.其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移,向城镇集中,城镇人口的增长,农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加,城市不断发展完善的过程.城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明.农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵.适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手.

三、少数民族城市化对农村社会保障的需求

少数民族农村经济落后,农村工业化或农业产业化发展缓慢,产业结构转型与升级困难,这都与农村社会保障的缺失有一定关系.当前,少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式,农产品结构比较单一,劳动生产效率低下,劳动者素质低,这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾.政府作为社会保障制度的供给者应该注意到,在社会转型时期,社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用,即它的社会功能,同时应该重视,社会保障超常的经济效率,即它的经济功能.通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品,一方面会激发出农民潜在消费需求,调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后,农村经济将会快速发展,尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展,农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高.因为农村社会保障制度建立后,农村医疗保健工作的加强,生活怎么写作设施的改善,使农民平均寿命和劳动年限得以延长,从而相对增加了社会劳动投入总量.同时,农民患病、养老、失业、生活有了保证,没有后顾之忧,劳动力的再生产能顺利进行,劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励,有利于提高整个社会的劳动效率,有利于农民增加收入.所以,我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担,实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段.

四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状

2002年,全国少数民族人口超过1亿.全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县,民族自治地方土地总面积613.15万平方公里,占全国的63.87%.在这里,笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象,与甘肃城市社会保障,与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状.

1.甘肃省农村社会保障制度现状

目前,甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目,都己经开始试点推进.2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点.随着我国城市化进程的加快,国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度,甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快,2006年,全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个,新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%,参合农民达到近800万人,2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%,增幅和全国平均增长水平基本持平,可以看出,即使达到2006年的水平,覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点,但是这种差距正在呈现缩小的趋势.截至2006年6月30日,甘肃省新型农村合作医疗试点县中,覆盖农业人口98728万人,实际参合853.04万人,参合率为86.41%,高于我国中西部平均79.43%近7个百分点.农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来,已经覆盖特困农民30多万人,以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础.但由于受经济发展水平的限制,在农村仍然以家庭保障和土地保障为主.2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市,9个县,194个乡的1345个村,总计参保人数9.8万人,且在2002年没有新参保人数,在社会养老保险工作机构的建设上,至2002年末还没省级机构,只有2个地级机构,16个县级机构,145个乡镇机构.发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度.[7]

2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较

目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距..长期以来,由于城乡二元结构的存在,城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下,不断发展完善,而农村社会保障,基本上只能是居民个人承担.甘肃省农村最低社会保障与城市的差距,本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明.

甘肃省各地区城乡最低生活保障情况.2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元,农村低保人数42526人、低保费用3423万元.其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元,农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元,农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9,农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80,农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元,在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元,农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元,农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元,农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元,庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元,农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元,农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元,甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元,农村低保在2003年两市都还没有建立.[8]

甘肃省城乡社会保障项目对比.城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行,在农村医疗保险有34个县实行,其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利,办公福利如社区怎么写作、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖,教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区怎么写作覆盖率低,教育福利九年制义务教育.社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫,农村救济、救灾和扶贫,2006年10月1日启动农村最低生活保障制度.优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目.自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障,农村少量商业保障.[9]

3.其它民族地区保障情况

全国民族地区农村社会保障同甘肃一样,经历了不同的发展阶段,所开展的工作大同小异.例如,广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式,农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施,但以临时救济为主,标准偏低,各地普遍开展农村社会养老保险改革试点,但多数地区处于停滞状态,广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度,但仅在少数县进行试点.与发达地区相比,民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善,保障范围和保障水平都处于较低层次.下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10].

平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元、贫困户670户,每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元,其他除五保户外,均由子女供养,大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元,贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤,60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外,均由子女供养,大病保障无措施；

大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑,五保户34人,以税费改革财政转移支付每人每年982元,贫困户261户,特困户县财政每人每年补助300元,贫困户没保障,60岁以上人口数913人,除五保户外,均由子女供养,大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户,以税费改革财政转移支付每人每年983元、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元,贫困户没保障、60岁以上老人有3000,除五保户外,均由子女供养,大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金.

海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人,以税费改革财政转移支付每人每年984元、贫困户318户,特困户县财政每人每年补助302元,贫困户没保障、60岁以上人口有900人,除五保户外,均由子女供养、大病无保障措施.哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元,贫困户没保障,60岁以上有82人,除五保户外,均由子女供养、大病医疗无保障措施.

通过以上分析,可以看出,少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用,而社会保障却很缺乏.要加快少数民族地区的城市化进程,最终实现整个社会的工业化、现代化,消除民族之间的差距与不平等,必须进行制度创新,以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点,加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐.当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题.

五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障

社会保障是人类生存的需要.马克思指出：“在现实世界中,个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物,存在不同的需要（按不同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要）,人的需要在一定社会关系中形成,并通过人的自觉社会实践活动得到体现.列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12].这里说明社会应该保证人类的自由和需要,为人类提供福利和全面发展的权利.中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要,社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段.社会保障是一种纯公共物品,每个公民都应该平等的获得保障权,社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性.社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定,但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和道德原则有着密切的关系.因此,笔者在本文以人道价值思想,以社会公正与平等的原则,对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想.

1.建立少数民族农村最低生活保障

目前,在少数民族地区建立了特困户救助制度,但这并不能满足农村居民的要求.由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求,政府应该为农民建立最后一道安全网,具体的应从以下入手.

(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象

政府对农村居民提供生活最低保障,不仅是政府对公民应尽的义务,也农村居民应该享受的生存权利.只要符合最低生活保障条件的,都可以主动提出申请.农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群.

(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准

少数民族地区制定最低生活保障标准,应该结合本地区的具体情况,遵循既要保障贫困居民基本生活,又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定.

(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制

资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题.我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的.随着农村税费改革,目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付.少数民族政府可以制定统一的社会保障税,建立最低生活保障基金,来解决最低生活保障资金的筹集.

(4)加强最低生活保障制度的配套改革

一是加强最低生活保障制度的法制建设,国家有必要制定《最低生活保法》,把最低保障工作纳入法制轨道,确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策,减免子女教育的学杂费等.

2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度

(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度

农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择,少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生怎么写作是农村医疗保障最基本的选择.根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平,合作医疗补偿水平不可能很高,否则合作医疗基金可能会超支,反而导致农民看不起病.因此,在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合,对于患重大疾病的农民给予医疗救助,切实解决农民因病致贫因病返贫问题.

(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险

我国少数民族农民对大病的应对能力很弱,因病致贫返贫的现象多,农民对于农村大病医疗救助非常迫切.大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民,具体的对象应该是患有重大疾病的农民.医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合,保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主,政府和集体补贴为辅”.建立个人账户,农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳,并确定一个标准,超过部分归入统筹基金.支付较小的医疗费,则由统筹基金支付.农村大病救助医疗保险资金的管理和使用,在现有的社会保障管理机构的基础上,按照“精简、高效”的原则,组建农村大病救助医疗保险管理机构,从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作.

(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度

目前,在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件,养老保险要从当地的实际出发,以保障老年人基本生活为目的,以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式,采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则,逐步提高社会化养老程度,达到“低水平、广覆盖、适度保障”,逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面.

(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助

在少数民族地区,社会互助发挥着不可忽视的作用.在生活中村民为了解决一时的困难,可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助,等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时,给他们一定的物质帮助,这不仅彼此提供了一定的物质帮助,而且还加深了交流和沟通,深化了人与人之间的感情,有利于人与人之间的和谐,加强了农村地区的团结和稳定.对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难,还可以弥补国家和集体保障的不足.

[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.

[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.

[11]《马克思恩格斯全集》第三卷第326页,北京：人民出版社1975版.

[12]《列宁全集》第6卷第11页,北京：人民出版社1959.

(作者单位:西北师范大学政法学院)