美国高等教育立法机制对我国高等教育法律体系建设的

摘 要：本文从美国高等教育立法机制的特点出发,总结我国高等教育法律体系存在的相关方面的问题,并借鉴美国相对完善的教育法制,得出我国高等教育法律体系应当和有可能改进的地方,从而通过我国高等教育法律法规的完善来促进我国高等教育今后的发展.

关 键 词：美国高等教育；立法机制；法律体系

中图分类号：G769文献标识码：A文章编号：1009-8631（2010）07-0118-02

美国,作为一个重视立法、强调依法治国、依法治教的国家.其20世纪60年代后高等教育迅速地发展就是一个很好的例证,美国高等教育的发展无不向世界昭示：遵循法治精神、依法治教、依法行政、依法管理是现代教育运作和学校经营的核心问题.依法治教是现代教育发展的主要特征,也是现代文明建设的重要标志,更是教育自身发展的必然要求.

一、美国高等教育立法机制的特点

美国是个“三权分立”的国家,在高等教育立法方面同样表现为三权分立.国会作为具有立法权的机关,联邦有关教育的立法由国会制定和颁布.总统虽然被宪法赋予行政权,但其作为总统,仍具有对国会的有关高等教育的议案的否决权,即形成了总统对国会权利的制衡.法官掌握着美国司法权,其接受诉讼和对国会订立的法律的合宪性的审查和裁决,决定了其对国会立法权的一种制约[1].这种三权分立、三权制衡使得美国能够很好地达到孟德斯鸠德所追求的“三权”必须彼此牵制、协调发展的制衡理论.

美国是以地方分权为基础的联邦制国家,从其批准生效联邦宪法时就已将教育排除在联邦的权力之外.因此,在美国的教育法制历史中,州的教育立法比联邦教育立法的历史更长.美国各州的教育,主要受州的教育立法规范,各州宪法中一般都有关于教育的条款,州议会制定和颁布有关教育事业和各种教育活动的直接立法和相关立法.然而,随着20世纪中叶开始联邦通过财政拨款开始参与和干预教育事务,美国的国会也开始从根本上影响美国教育发展的基本方向,并决定了美国高等教育的兴盛.也正是这一转变,使得美国的教育立法权限发生了改变,美国通过把教育与公共福利、公民权利、国家安全和国际事务等与关系国家发展成败的重要事务相联系的间接立法途径,使得联邦对教育的权能获得了法律依据,并由此大大加强了联邦的教育权力.这一转变,使得美国能够克服原来教育太过分权所导致的教育发展不平衡、不统一而导致的各地区难以协调、整合等问题.联邦与州在教育权力上的重新分配,使得美国各州在发展自身教育的同时,能够得到联邦的资助、协调和统一管理,这给全美的教育共同发展注入了活力.

美国的高等教育法律体系完备,尤其是20世纪中叶以来,其有关的高等教育法律法规已渗透到美国高等教育的方方面面,并且已经形成了联邦、州和地方层次的立法.20世纪中叶以来,基于国家的需要而制定的一系列教育法律很快就使美国的高等教育发展符合国家的需要.例如,《莫里尔法案》及其修正案的实行成功使美国迅速地从农业社会转向工业社会；《国防教育法》体现了美国确立世界政治、经济和科技霸主地位的,其实是对美国经济和科技的发展及教学改革起到很大的作用；《2000年美国教育法》也体现了分权教育传统下的美国追求全国统一学术标准的想法和要求.美国联邦和州一级制定的大量的成文法,与由法官裁判形成的判例法共同组成了美国完善的教育法律体系内容.这些法律保证了美国高等教育朝着国家需要的方向发展,并使得美国的教育成为促进国家其他方面发展的重要力量.

二、我国高等教育法制存在的问题

1.高等教育体系结构不完善

主要表现为教育体系结构存在缺陷,一般而言,法律体系有横向和纵向两种结构.横向结构是指根据社会法权关系所形成的法律部门.我国横向的法律部门有宪法、民法、商法、行政法等,教育法是行政法中的一个类型,而高等教育法规是教育法的一个组成部分.在高等教育法规体系中,其法律部门根据教育关系主体的不同,一般被分为学生法、教师法、学校法、教育行政主体法等,由于法制建设还处于发展初期,很多法律还有待研制,一些法权关系处于无法调节的状态之中.

纵向的法律体系指的是对相同调整内容法律按照上述的形式渊源形成的系统的规则体系.以调整高等教育活动的基本法来说,其纵向结构是：

图中的高等教育法律法规,连同其他法规中有关高等教育的条款,共同为高等教育活动提供了系统的行为规则,这些规则之间存在着上下有别的效力等级.上位法的效力高于下位法,下位法不得与上位法相抵触.但上图只是理论上的体系和结构,现实中高等教育法规并没有如此完整而严密的体系.我国现行的高等教育法规体系存在两种弊端,一是有上位法而无可以操作的下位法,使上位法的实施难度加大；二是目前调整高等教育活动的法规大多数是较低级别的下位法,以政府规章为主,缺少具有统领性质的上位法,使这些法规之间的协调性、整体性欠缺,从而使得整个法律体系的科学性受到影响.

2.高等教育法制监督力度不够,法规中有些规定没有得到落实

在我国已经颁布实施的有关高等教育的法律法规中,由于规定太过原则性,导致了相关权力部门职权不清,相关权利个体权利义务不明,救济途径单一的境况.《高等教育法》、《民办教育促进法》等都大量存在这样的问题,这就导致在日常的教育管理中难以操作.平等、自由、正当程序是高等教育本身应当具有的,但由于社会发展的程度不一样,高等教育所具有的上述原则并不能完全地实现.在我国,现阶段受教育权的平等与自由没有得到实现,这也在一定程度上阻碍了我国高等教育的发展[2].除此之外,我国的高等教育法律法规颁布没有及时跟随高等教育的发展,导致教育法律法规总是落后于社会发展,且法律法规的数量也是有限的,这与美国从20世纪60年代后开始平均每年以2.5个数量递增的速度是无法相比的,这种变化性的缺失也是我国高等教育法规落后于社会现实的又一反映.

3.教育行政执法有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生

随着高等教育由精英化转向大众化、高等教育的发展逐渐关系到国家其他方面的发展,国家直接和间接对高等教育的干预越来越强,这导致了国家的行政权与高校自主权的矛盾；在我国高等教育系统内部由于不同于欧洲大学学术自治的传统,导致了我国高校内部强烈地存在着行政权力与学术权力的矛盾；学生作为被管理者是我国高校的一项传统,但随着学生权利意识的增强,学生权利要求得到实现与高校的学生事务管理之间的矛盾显现出来,以上矛盾在我国高等教育法规中存在明显的缺失.另外,教育行政执法有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,究其原因：一是行政机关工作人员教育法律意识薄弱,权大于法的观念依然存在；二是不少教育法律法规没有明确的法律责任,没有明确的罚则,尤其是某些教育法律法规在具体执行中涉及多个部门时,因法律条文规定不明确具体,造成执法主体之间互相推诿,互不负责.

总之,我国的高等教育法律法规中无论是权力部门对权力的行使还是权利主体能寻求的权利救济,都缺乏详细的程序性规定,这既是法律法规缺乏操作性的表现,又是对程序不重视的反映.法律的实施不仅应当追求实体的公正,同时更应注重程序公正,这一点在我国的高等教育法律法规中都没有得到体现,实体公正已很缺乏,程序设置更是无从找寻,这样的法律制度对于我国高等教育在法律规范的指导下进行管理和控制是难尽如人意的.

三、对我国高等教育法律体系建设的启示

1.完善高等教育法规结构,使教育改革与社会主义政治、经济和谐发展

一要扩展我国高等教育法规的横向覆盖面,加速制定在教育实践中急需的重要教育法律法规,如《教育经费法》、《教育行政组织法》、《教师聘任办法》、《民办教育促进法》等.另外,必须深入研究职业教育问题、流动人口的受教育权问题、我国高等教育立法与国际法的接轨问题、民办教育地位问题等时代所赋予我们的新课题.二要完善高等教育法规的纵向结构,形成教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章的体系.教育法规要得到有效实施,不仅需要全国人大和国务院制定有关的教育法律法规,而且还需要地方各级人大和政府制定出不同层次的具有同样法律效力的地方性法规、规章和实施细则,从而形成一个教育法规网络.只有这样,教育法才能真正得到贯彻实施.三要及时制定各级各类教育法规,修订和完善过时的规章和条例,使教育改革与社会主义政治、经济和谐发展.此外,当高等教育发展的外部环境发生变化时,国家要根据实际需要对现有法律及时进行“立、改、废”,以保持较高的适应性和一定的灵活性.我们还要深刻认识国外教育立法不同流派的融合趋势,准确把握成文法和判例法有机结合的动向,充分吸收国外有关教育判例法的积极因素,赋予判例一般规范性法律效力,以补充成文法的局限,从而丰富教育法规的表现形式[3].

2.建立和健全高等教育专门的职能机构

随着高等教育法学作为一门新兴交叉学科的逐步发育和完善,高等教育法逐步成为我国法律体系中独立的法律门类.高等教育纠纷和违法案件数量的日益增多,加之适应WTO规则的要求及教育全球化的潮流,因此我们应该逐步建立和健全高等教育专门的职能机构,以便公正、合法地进行有关教育法律、法规的各类案件的审判,切实保护学校、其它教育机构及师生员工的合法权益,维护教育和教学的正常秩序,促进政府有关部门依法行政,促进学校及其它教育机构依法治教.我们还应该认真分析和研究国外高等教育执法与监督机制,探索适应我国高等教育法制建设实际的教育执法与监督制度,保证高等教育法律法规的贯彻实施[4].要将整个高等教育系统建立在法制基础上,使高等教育的管理走上法制化、规范化的轨道,并真正做到“有法必依、执法必严”.进一步健全教育督导机构,将我国教育优先发展的战略地位落到实处,只有这样,才能保证高等教育有序高效地运行.

3.完善高等教育活动的执法体系,严格依法进行

美国的大学主要分为私立与州立两大部分,私立大学的法人地位,根据各州的法律规定是“私法人”（privatecorporations）,虽然私立大学的成立必须得到州政府的认可,但一经认可成立,就完全独立于政府,享有充分的自治权；州立大学大都拥有“公法人”(publiccorporations)的法律地位,“公法人”的法律地位使得州立大学具有较大的独立性,拥有诉讼权,财产管理、支配权,资金借贷权,人事雇佣权,制定学校内部规则权,征收有关费用权等诸多权力.首先,我国应将高校与政府的关系纳入法治状态,政府及其部门要树立怎么写作意识,改进管理方式,完善管理制度,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权[5].其次,高等教育行政执法活动要严格按照法定权限和程序进行.教育行政机关既不能超越权限执法,也不能疏于履行法定职责,在程序上要严格按照法定程序进行,以保证执法的公正性、有效性.最后,加强高等教育行政执法队伍建设.要建立健全高等教育行政执法人员的培训、考核和持证上岗制度,切实提高高等教育行政执法人员的政治素质和执法水平.同时,加强高等教育法律怎么写作工作,支持社会相似度检测组织开展教育法律咨询与怎么写作,探索建立高等教育法律援助制度,促进高等教育法律怎么写作体系逐步健全,以便增强社会各界的高等教育法制意识,对高等教育行政执法形成有效监督.

总之,高等教育的发展需要有一个良好的环境,需要法律的保障,虽然我国的高等教育法制建设还有很长的路要走,但我们坚信,随着社会的发展、时代的进步,高等教育体制改革的进一步深入,我国的高等教育法制建设将会不断完善,从而使我国的高等教育更快、更好的向前发展,加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进,为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大贡献.