西部税痛与梦想

西部大开发让西部人看到了脱离贫穷的希望,可是,5年过去了,虽然西部的巨变有目共睹,但这里的人们却不得不面对东西部差距不断拉大的尴尬局面.

导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的,但不可否认的是,就现行税制和税收优惠政策而言,存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素.

构建公正和谐的税收优惠理论、加大国家对西部的财政转移支付力度、建立有效的资源税权责体系、强化生态税费功能等等,是推动西部大开发获得真正实效的必由之路.

随着国家西部大开发战略的确定,国家出台了一系列倾斜性的优惠政策,支持西部人实现富裕的梦想.在这些系列化的倾斜性优惠政策中,促进西部大开发的税收优惠政策最引人注目.

然而,以“减税”为主要特征的税收优惠政策,并没有给西部发展带来预想中的实惠,反而减少了西部地区的相对财政收入,加剧了西部地区的财税收入矛盾,使西部地区原本就窘迫的财政状况更加尴尬和困难.而且从长期看,这些优惠政策极有可能进一步加剧东西部的发展差距,继续降低西部地区的经济社会发展水平,背离西部大开发的战略意图.

现行税制条件下的西部困局

西部地区最大的优势是自然资源,西部要发展要富裕,最直接的途径就是将资源优势转化为发展优势.

按照现行的西部大开发税收优惠政策,对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期.这意味着这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度,从品位高、易开采的矿点下手,在最短的时间内获得丰厚的利润,同时又不缴所得税.而一旦优惠期满,他们又可以换一个地方开采.其结果是,地方税收没有收上来,资源却已经被滥开采,生态环境遭到严重破坏.按国家《煤炭工业技术规范》的要求,矿井采区的回采率最低不应小于75%,而陕西榆林地区的神东公司只有29.7%,地方小煤矿只有25%.而且,由于目前能源紧张,煤炭不断上涨,一些煤炭开采企业为了赚钱,超设计开采现象十分普遍.

然而,广大西部地区在将丰富的资源贡献出来的同时,并没有从中获得基本的回报.西部群众没有因为脚下的资源过上富裕的生活,反而却承担着过度开发留下的生态灾难与环境污染,持续面临着东西部差距不断拉大的尴尬局面.

除过资源优势,西部的另外一个优势就是“一五”、“二五”、“三五”建设时期国家在西部配置的项目资产.改革开放前,西部省市国家重点投资的老企业,特别是三线企业每年承担着国家科研任务,担负大量军品研制任务,为国家政治稳定和国防建设做出过巨大的贡献,但由于设备老化,包袱沉重,这些企业目前大多处于亏损状况,没有享受到西部大开发的税收优惠政策.

由于税收优惠政策对西部扶持的针对性不强,大多采用的是直接优惠的方式,不利于西部地区企业的发展.直接优惠主要针对的是企业的利润进行,如降低税率、定期减免等,最适应于那些盈利快、见效快的企业,而对西部那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励则作用不大.同时,对吸引东部民营企业投资西部创业也缺乏明显的激励性政策,这同样会削弱西部大开发的招商引资力度,制约西部现有企业资本的存量激活.

众所周知,在现行宏观经济调控政策体系中,计划和政策还在发挥着重要作用.以石油、煤炭等资源类初级产品为例,目前还是由“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营；从政策看,石油、煤炭等资源类初级产品的还是由国家统一定价,并没有与国际接轨,二者之间的差非常大.目前的税收政策,只对石油、煤炭等资源类初级产品征收很低的资源税,不但没有与国际通行的资源税税率接轨,而且在近十几年间资源税的相对税率大幅度下降了大约五到六倍.有资料表明,上个世纪80年代我国资源税的相对税率为3%左右,2004年,则下降为0.6%左右,自然也就大幅度地减少了西部地区的财政收入.

据有关专家测算,如果资源输出低廉,必然造成国民收入分配向东部转移,如果资源输出与国际接轨,则会阻止国民收入分配向东部转移.

从产业发展的计划政策角度分析,由于“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营,西部企业很难参与进去.人们很容易忽略的是,石油等资源类初级产品的虽然没有与国际市场完全接轨,但相应的涨价也增加至少1000亿元以上的石油收入,这些收入都归“中石油”、“中石化”等企业所有,而西部政府只能通过资源税参与分配,获得低值的收入.

税收优惠理论滞后与政策针对性欠缺

导致东西部差距拉大的原因无疑是多种多样的,但不可否认的是,就现行税制和税收优惠政策而言,存在诸多诱使东西部发展差距拉大的因素.

借西部大开发东风出台的一系列税收优惠政策,其理论准备明显不足,主要依据的是传统的减税增税理论.岂不知减税增税理论的使用是有一定的前提和条件的.前提条件不同,效果自然南辕北辙.具体说,税收优惠政策之所以当年在东部产生正效应,其根本原因在于,当年东部有自然条件优越的港口、公路、铁路等交通、通讯基础设施,与国际国内消费市场的距离近,产品运输成本低,高素质劳动力和人才多,有长期经商办企业的传统,与西方发达国家来往频繁等优势.所以,一旦开放后,在优惠政策的促进下,很快迅速形成了资金流、信息流、技术流、人才流的政策“洼地”.但在东部已经高速发展和积累的今天,且不说广大西部不具备当年东部的诸多优势,就是有,也会因为时空的变化,难于产生当年的政策效应.在当年的历史背景下,东部可以说“给点阳光就灿烂”,但发展到今天,对西部而言,就是阳光普照,也难言灿烂,获得当年的政策效应.

其实,国家先后出台的一系列促进西部大开发的税收优惠政策,只是把东部现行的税收优惠政策“克隆”给了西部,因此,最多只是拉平了东西部地区之间原有的政策差距.但由于西部目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部的明显差距,西部现有资本凝聚力仍然很小,西部大开发吸引资本的政策效应并不明显.

实现“第二个大局”战略,必须有清晰的思路.然而,由于理论准备的不足,表现在出台的具体税收优惠等政策上,显得思路模糊,针对性欠缺,自然不可能解决西部大开发中的深层次问题.比如,现行税制忽视了东西部纳税人的实际税收负担能力,在税收政策上采取了无差别的“一刀切”的原则,无论是东部还是西部的“税负”都统一,致使东部省份的名义税负高,实际税负低于全国平均水平.

而且,由于税收政策优惠主要局限于企业所得税方面,税收政策优惠范围狭窄,力度小,实际的政策效果就不明显,致使所得税的优惠对大多数西部企业来讲只是空欢喜.

税收优惠政策思路模糊和政策单一的具体表现是配套优惠政策滞后,既增加了政策具体执行的难度,也使政策效应正负抵消.比较集中的表现是对西部地区因为减免税形成的财政收入减少,没有根据西部的实际给予及时的抵补,客观上影响了税收优惠政策积极效应的发挥；扶持重点不突出,区域核心竞争优势没有充分关照,也导致西部地区的资源优势和产业优势没有充分发挥作用,相反,由于现行税制和税收优惠政策的缺陷,加剧了西部地区发展的矛盾,成为阻碍西部发展的障碍.

期待与梦想

广大的西部,几亿生灵赖于生存的西部,每时每刻都在盼望着期待着编制着属于自己的梦想等

梦想一：有公正和谐的理论指导

公正是社会治理的根本原则,是和谐社会构建的前提.一切促进西部大开发、落实“第二个大局”的各项优惠政策,都必须坚持公正的原则,这是西部的基本梦想,也是最迫切的梦想.

做公正的梦,就是希望一切支持促进西部大开发的优惠政策,第一要在基本权利分配层面,保证东西部有同样的生存权利和发展机会,通过转移支付等配套政策,保障西部起码的基本的生存权、利益表达权等基本权利；第二,按照比例分配的原则,奉行按现实贡献大小来分配财富的原则；第三,奉行补偿原则,要求过多地利用了社会共同资源发展的地区再从他们的收入中拿出一部分收入,补偿弱势群体.

就税收政策而言,就是要将现行的共同优惠政策从全面优惠改为特定优惠原则；就是要提高增值税起征点,降低西部地区增值税一般纳税人的认定标准.而且,应当加大资源产品市场化的步伐,提高资源税税率等等.

梦想二：加大对西部的财政转移支付力度

西部最羞于启口的是财政,但又不能不张口,这也是捉襟见肘的财政状况的被迫.西部财政的承受能力普遍脆弱,各地财力不足,这是不争的事实.因此,最需要通过的财政转移支付来支持西部,保障西部政府的正常运行,更需要的财政转移支付来抵补税收减免导致的财政缺口.

所以,西部梦想着国家能够建立以财政支援为主、税收优惠为辅的促进西部开发的税收政策激励体系,持续加大对西部地区的财政投入力度,把重点放在西部的能源、交通、通讯等基础产业,以及西部的教育、医疗、卫生等方面.

同时,西部还梦想着,国家能对税收优惠政策实行科学化、规范化管理,实现税收优惠管理制度的创新.对此,专家邱滨建议,国家在削减以至取消对东部地区税收优惠的情况下,必须加大对西部地区政策倾斜力度,以形成有利于西部地区的“政策落差”,并实行多税种相结合的西部大开发税收优惠方式,在加大对西部地区财政转移支付力度的同时,还应考虑在流转税上制定切实有效的税收优惠政策,只有这样,才能不断吸引外地（外国）资本、技术的流入.

梦想三：建立有效的资源税权责体系

西部最大的优势是资源,变资源优势为发展优势,是广大西部的最大梦想,也是最现实最可能实现的梦想.因此,他们首先渴望国家要扩大资源税的征收范围,把矿产、水、森林、土地、草地、地热等资源列入资源税的征收范围.当前,西部最迫切的愿望是开征水资源税,保护西部的水资源；将现行的资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税,并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税.第二是渴望国家改革资源税的计税依据,扩大资源税的征收范围,大幅度调高资源税的单位税额,变现在的资源税以销售、自用数量为计税依据为以开采数量为计税依据,从根本上抑制乱采滥挖、挑肥拣瘦的资源开发行为,防止对资源的掠夺性开采.而且,应当对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税,实行“从价定率”征收的办法,达到对资源保护性开发的目的.第三是渴望大幅度调整资源税税率,对导致污染严重的消费品和消费行为课征重税,大幅度增加其有害行为的成本.第四是渴望国家限制资源类产品的出口,取消或降低国内资源（原材料、初级产品、半成品）的出口退税率；取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税的政策；取消对煤炭生产企业的免、抵、退税政策.

其次,西部还梦想着,加快技术创新及高新技术在资源优势转化中的运用,实施资源开发、利用的集约化发展,由过去单一的资源型原材料及初级产品生产向自然资源的深加工和资源的综合利用转变.要对自然资源开发企业给予特殊的税收优惠待遇.可借鉴国外的做法,对从事地下采油和天然气以及矿产开发的公司,在计算其应税所得时,可以为矿藏的消耗提取一笔“消耗”津贴,即采取一种叫做“资源折耗宽让”的优惠办法.国外的实践证明,这种“资源折耗宽让”比以折旧方法来处理资源折耗的待遇更为优厚.而且,要在“折耗宽让”之外,对石油和天然气勘探、开发过程中所发生的勘探费用,作为费用开支一次性扣除,不必作为资本投资以折旧方式分次扣除,从而进一步减轻自然资源开发企业的税收负担.

再次,西部也梦想国家对资源性产品实行最低保护价政策,从根本上改变历史上遗留下来的资源性产品过低的局面,从指导思想上,对农产品、矿产品等资源性产品的管理与加工产品、怎么写作产品的一视同仁.并应当制定出台资源性产品最低保护政策,保护所在地区的利益.对于西部的矿产、油气等资源税,国家应实行全部返还政策,交地方财政,监督地方政府用于资源保护、环境污染的治理等.

最后,西部还梦想着,国家能尽快建立适合西部经济状况与环境的税收体制,开征以资源税、生态环境保护税（基金）为主体的地方财政税收税种,降低增值税等流转税收,加大所得税优惠政策力度,对西部地区新办的符合国家产业政策和环保要求的工业企业施行一定的优惠政策,加大财政返还和转移支付的财税体制与政策,保障西部财政,调节资源开发企业收益,保护西部脆弱的生态环境,降低企业尤其是中小企业的税收负担,实现与东部地区及本区域内大企业在税负上的公平竞争发展,实现东西部地区的协调发展.

梦想四：强化生态税费功能

西部丰富的自然资源如果缺乏基本的保护措施,可能更多带来的是西部的生态灾难.因此,为了遏制西部生态环境进一步恶化和环境污染的趋势,西部的梦想是,国家能尽快开征西部生态环境建设补偿税,征收范围限定在资源开发企业或者污染企业,将收入的60%给予西部地区,40%归统一调配.西部希望对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费以环境保护税的形式固定下来,同时扩大环境保护税的征税范围,并根据专款专用的原则,将环境保护税收入作为西部地方政府综合治理的专项基金.

西部也梦想着,国家能对有利于西部地区生态环境保护或治理恢复生态环境的项目给予税收优惠,鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发的项目；对破坏生态环境的项目不仅不给予税收上的支持,还应当通过行政手段和法律手段予以制止.同时剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定.

梦想五：注重区域产业特点

在第一轮促进西部大开发税收优惠政策实施以后,新一轮税收优惠如何制定,这是西部编织新梦想的重要方面.

西部梦想着,新一轮税收优惠政策,国家能对在西部地区投资的企业,借鉴国外做法,实行投资税收抵免政策,对企业在8年或更长时间内的固定资本新投资,按其价值的7%在应纳税款中扣除,而对服役期限在4到6年的企业按其价值的7%的三分之一在应纳税款中扣除.

西部梦想着,尽快在西部实施增值税转型,减轻西部企业的税收负担,同时将建筑业、交通运输业等纳入增值税征收范围,提高运输费用、购进农产品抵扣率等.西部梦想着,国家能对西部地区的基础产业、生态和环保产业、支柱产业、资源开发等产业给予较大的直接优惠与间接优惠.

西部梦想着,国家能出台促进西部大中型企业转制、转轨的税收优惠政策,扩大西部开发税收优惠政策覆盖范围,将企业所得税税率调低到15%,同时规范、合并各项所得税优惠,对技术改造、更新等国有企业,提高固定资产折旧率,缩短固定资产折旧年限,加快设备更新和技术改造；对小型企业的转轨、转制为民营的企业,调整增值税一般纳税人的认定标准,扩大一般纳税人的范围和规模,降低税率.放宽并规范税前列支标准,取消“计税工资”规定,按实际支付的工资金额税前列支；取消对公益性、救济性捐赠的限额,准予税前列支；取消国家银行贷款利率标准列支利息的限制,对不违反现行法规的融资利息支出,准予税前列支；对转轨信用担保、再担保机构的业务收入实行营业税免税优惠；建立发展基金,对提供基金的企业实施免税优惠.

西部梦想着,国家能改变军工企业定价模式,采取军工民品市场定价；对军工民品企业,比照国有企业转轨税收优惠政策给予优惠；对军地结合,应用军民两用技术,可建立军地合作“虚拟园区”,比照高新技术开发区税收优惠.

西部梦想着,国家能出台更多的促进西部地区科研成果转化的税收优惠政策,对技术开发费用增长幅度在10%以上的企业,可再按实际发生额的全额抵扣所得税；对技术成果应用方所购写新技术、新工艺、新产品所支出的资金,如果比上年改造资金增10%以上的,还可享受加计抵扣50%的优惠；对高校科研院所、个人转让科研成果,不论其是否超过30万元,免征个人所得税.

梦想六：加强配套改革

西部梦想着,国家支持西部大开发的综合配套政策的尽快出台,通过配套性的机制建设,营造有利于西部大开发的系统性政策环境,提高西部企业的科技含量；国家要加强财政支出政策与税收政策、金融政策的密切配合与协调运作,互相补充,形成配套的政策优势；要改革与地方分税制财政体制,增加地方发展循环经济的财力；要设立专项基金,授权省一级政府对资源性企业和污染型企业征收能源专项基金；要实施税款返还的政策,对节约型、环保型和资源综合利用型企业,按一定比例返还税款或者退税,降低这类企业的成本和风险,提高利润空间,鼓励、刺激企业增加环保技术投入；要注重公共产品效能的提高,加大对循环经济“公共产品”的投入力度,直接投资建立功能齐全的工业园区,将用地、道路、交通、供电、供水等基础公共设施提供给资源型、环保型和资源利用型的企业使用,充分发挥政府的公共怎么写作职能.

同时西部还梦想着,国家除了继续执行向西部倾斜的财政转移支付政策、国债投资政策和产业布局的计划政策之外,应当通过改革现有的税收政策、政策和产业发展的计划政策,阻止或改善“国民收入分配从西部向东部转移”的现状.要实行“增税”与“减税”并举的税收优惠政策,力争通过“增税”政策,发挥西部的资源优势,通过“减税”政策,对西部的一般企业进行重点扶持,从而消除因为资源税低税率和“剪刀差”造成的国民收入向东部转移的现象,给西部增加更多的收入,给西部人民带来更多的福利.

（作者注：本文在撰写过程中曾参阅“推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会”有关作者的论文,以及相关报刊的文章.因文体所限,未能一一注明,特此致歉致谢!）