大连市实施经营城市战略的考察报告

所谓经营城市,就是把市场经济中的经营理念、经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市建设和管理上；对城市资产进行集聚、重组和营运,实现城市资源的有效配置和效益的最大化、最优化.

大连市位于辽宁省东南的辽东半岛,总面积12574平方公里,其中市区面积550平方公里.全市总人口551.3万人,其中市区人口200万人.2000年全市国民生产总值1110.8亿元,人均实现20255元；财政收入实现77.6亿元,城镇居民人均可支配收入为6861元.

一、大连市为什么要把城市做为国有资产进行经营

把城市作为资产进行整体经营,这是辽宁省长薄熙来早在1992年担任大连市长期间提出,并将其作为一项发展战略在全国率先实施的.所谓经营城市,就是把市场经济中的经营理念、经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市建设和管理上；对城市资产进行集聚、重组和营运,实现城市资源的有效配置和效益的最大化、最优化.大连市的经验是,一个城市的发展,钱从哪里来?把企业以外的城市这块资产做为国有资产经营,通过经营城市增加财源,再用于城市建设.也就是以城市发展、社会进步和人民物质文化水平的提高为最终目标,以城市资本总量的增加和功能的完善为直接目标,通过市场机制的介入,对城市中的土地资本和道路、桥梁、广场、花园等人力作用资本以及道路、桥梁的冠名权等延伸资本实行重组、营运,走以城养城之路实现城市自身的可持续发展.大连市委、市政府认为,科学的城市规划是城市健康发展的前提和基本依据.九十年代初,大连市按照适应计划经济向市场经济转轨和可持续发展的要求,对城市总体规划布局进行了必要调整.一是根据大连市发展要求,对城市功能进一步拓展,形成了一系列商业区、金融区、经济技术开发区和保税区,使大连市的商贸、金融、信息等功能迅速凸现.二是科学规划市内的商业区、金融区、住宅区、工业区以及其它公共场所的布局,并通过搬迁、重组、新建等方式加以实现,使城市产业布局实现合理化、协调化.三是结合城市道路和广场两大要素拓展空间,为市民建造更多的休闲场所,使城市空间布局更趋合理.四是在城市建筑中突出了各具形态的建筑风格,如根据大连市三面环海的特点,在建筑风格中突出了山水特色和文化景观；根据大连市受外来文化影响较大的特点,在建筑风格中突出了哥特式、巴洛克式以及古典主义、浪漫主义、折衷主义和世界各地不同时期的建设风格,力求让这些各具特色的城市建筑形成大连市独具特色的风景.

二、大连市经营城市的主要做法

城市是重要的国有资产,完全可以运用经营的手段实现增值,但启动这个经营过程的力量和办法是什么呢?薄熙来的体会是：一靠环境,二靠外资.良好的环境是吸引外资的一个重要前提,环境加外资,就会产生化合反应,城市就会增值.环境离不开土地和地上建筑,围绕土地使用和环境建设,大连市加大了城市建设与改造力度,完成了城市增值的过程.

1、强化基础设施建设,完备城市功能.基础设施是一个城市的框架.几年来,大连市先后扩建改造了国际机场和海港,与新加坡港务局共同投资建设了大窑湾集装箱码头,火车站的改造也已开始.与此同时,市政基础设施建设也实现了历史性突破,相继建成黄海大道等10多条城市主干道和10多座立交桥,117个马路市场全部退路进厅,违章建筑全部拆除.另外,对交通标志、标线、路灯等进行了更新改造和规范,形成了良好的交通运行体系,现在全市万人拥有公交车19.2标台,居全国前列.

2、对城市用地实行有偿使用.大连市政府从1992年开始,改变了过去国有土地无偿划拨的做法,实行国有土地有偿使用制度.把城市用地划分为九个等级,每个等级又分别划分二至四个类区.政府对每个类区的土地分别确定基础地价.如第一等级第一类区的土地中,用于金融、办公楼、住宅、工业仓储的土地出让分别为每平方米3160元、2220元、2000元和1200元.基础地价的划定,为政府收取土地出让金提供了科学合理的依据.

3、采取多种措施,激活土地.一是建立了土地使用招投标制度.从1995年开始,大连市在土地有偿出让中引入了招投标机制；1995年到2000年全市以招投标拍卖的方式累计出让土地68幅,面积1726亩,收取土地出让金89.3亿元,高出基础地价50多亿元.市区繁华地段土地出让金最高达到了每平方米2.4万元.二是确定城市扩张战略.大连市中心位于市区西北,东南沿海地区人口较少,土地等级也普遍偏低,为了提升这一地区的土地出让,大连市加大了东南沿海地区的建设开发力度.如位于市南郊的星海湾,最早这里是盐滩,90年代初地价仅为每平方米几百元.1993年市政府开始在这里建设星海湾广场,并以星海湾广场为中心,在四周兴建星海湾会展中心、住宅小区和商业中心,吸引了众多商家到这里投资,星海湾地区的土地出让在短短几年间大幅上升,目前最高已达到每平方米1万元,市政府在这里的先期投入早已收回.三是通过合理搬迁,促使土地增值.由于城市功能的转变,原来位于城市中心老企业,特别是污染企业明显阻碍了大连市的经济发展,不但浪费了宝贵的城市土地资源,而且也不适应环境发展要求.大连市政府从1992年开始对这类企业有计划的进行了搬迁和改造.一方面,通过搬迁老企业,使市区一部分土地得到了重新利用,实现了土地大幅增值；另一方面,老企业通过搬迁改造,政府用一部分土地出让金为其在城郊选购厂址、安置下岗人员,使大部分老企业重新焕发了生机,实现了二次创业.如原位于市中心占地1.5万平方米的大连渤海啤酒厂,1993年市政府将其搬迁到大连市郊区,企业原址由政府进行拍卖招商,收取土地出让金1亿多元,每平方米地价达6700元,而企业搬迁仅投入了3000万元,政府净收益达7000万元,这笔资金被市政府再次投入到城市建设之中.在商家和政府的共同经营下,企业原址现在每平方米已超过了1万元.从1994年至今,大连市已陆续搬迁改造老企业115家,仅“九五”期间就搬迁改造老企业75家,共腾出土地300多万平方米,用于发展住宅、广场、绿化场地和第三产业.

4、加强环境建设,增强城市魅力.从经营城市战略出发,大连市力求通过营造一个良好的环境达到吸引外资,实现城市增值的目标.一是建广场.从1992年开始,先后完成了市内原有广场的改造,并利用企业搬迁、居民区改造等契机在市区新建了希望、星海等22个广场,使大连成为全国广场最多的城市.新建的广场不仅数量多,而且在风格、主题上也各不相同,形成了城市的新景观.如海之韵广场突出了海滨特色,老虎滩广场则依托于美丽的民间传说.二是辟绿地,推进城市的绿化美化工程.1993年以来,市区新增绿地面积1300万平方米,人均公共绿地面积提高到8.5平方米,城区绿化覆盖率达到40.5％.基本做到了让市民走出家门就进花园.三是改善居民居住条件.1993年以来,大连市开始全面拆除临街的居民临时建筑,有计划改造破旧的居民住宅区,使居民从低矮破旧的平房搬到现代化的住宅小区.在居民住宅水平得到提高的同时,城市环境也得到了改善.四是推进城市环境整治.1996年以来,先后建成了马栏河、付家庄等7个污水处理厂,使市区生活污水处理率提高到70%；先后对120个污染项目进行了限期治理,取消了200多座锅炉房,拆掉了2000多个烟囱,对市内41条沟河进行了彻底整治.通过大规模环境整治,大连市环境得到进一步净化,多年不见的海生物又重新回游.除了硬件建设外,大连市还非常注重软环境开发,并把对外宣传当做大事来抓.通过举办服装艺术节、足球赛和媒体宣传,使大连成为有特色、高品位、国际化、大客流、高创汇的中国旅游名城,并先后被国家评为卫生、环保、绿化、旅游等规范城市,被联合国评为“世界环境500佳”城市.

5、科学管理,确保经营城市战略的有序进行.为确保经营城市战略收到实效,大连市加强了城市管理的力度,其中最能说明问题的是成立了两个专门机构.一是由市政府把计委、土地、城建、环保、房产等部门中有关城市管理的行政法规管理权限集中到一起,成立了“城市管理综合执法局”,作为政府的一个组成部分.其职能是代表市政府行使城市建设管理权力,对违反城市建设管理法规的行为依法处罚.综合执法局的成立解决了过去城市管理中政出多门、管理混乱的问题,确保了城市管理执法的标准统一和公平公开公正,同时也防止了部门之间推诿扯皮,提高了工作效率.二是建立了房地产综合开发管理机构.1992年9月,成立了以市长为组长,主管城建工作的副市长及计委、建委、外经贸委主任为副组长,规划、土地、房产、城建等部门负责人为成员的大连市房地产开发管理领导小组,成立了“大连市房地产开发管理领导小组办公室”,其职能就是全权具体管理全市房地产开发的一切事务,有效防止了土地分散管理,多头审批造成的土地出让收益散失.此外,大连市对城市建设资金的管理和使用、建设项目的管理审批、投资渠道的拓展等方面做出了明确规定,充分体现了城市管理中的科学化和制度化,确保了经营城市战略的有序进行和健康发展.

三、通过经营城市取得的成效

大连市实施城市经营战略,最大限度地实现了土地增值,并将环境优势转化为经营优势,取得巨大成功.一是城市资产总量大幅增加,财政可支配财力显著提高.据测算,由于实施城市经营战略,大连GDP连续10年实现了两位数增长.市区土地在1994―1999年五年间增长了5倍,大连市区拥有的实物资产也由1992年的760亿元增长到2000年的近3000亿元.1992年大连市财政可支配财力是21亿元,其中可用于生产建设的资金仅8000万元；到2000年,大连可支配财力已超过100亿元,可用于生产建设资金达40亿元.如以1992年财政基数计算,8年间通过城市经营多挣了近300亿元.多挣的钱集中体现在对城市的建设上；1993年以来,大连市社会固定资产投资累计达1381亿元,相当于前44年总和的2.6倍；这么大的投入除上级投资和外资外,经营城市收益的再投入起到了关键作用.二是城市地位得到提升,外地游客和外商外企投资接踵而至.据统计,大连市2000年接待国内游客180万人次,接待海外游客33.8万人次,旅游业创汇2.34亿美元,旅游总收入达90亿元.城市环境改善有力拉动了外资外企的涌入,大连市的冰山、大显等企业集团通过利用外资实现了壮大.外资企业中,世界500强大企业有60多家著名企业落户大连.大连的三资企业由1993年1000多家发展到目前的8000多家.全年进出口额已突破100亿美元,其中自营出口达52亿美元.三是居民生活条件得到改善,生活质量明显提高.大连市民是经营城市战略的最大受益者.1992年以来,全市住宅施工面积3845万平方米,竣工面积2189万平方米,相当于前44年的总和,其中安居解困住宅面积400万平方米,市区200万居民中有100万居民搬进了新居,其中45万人自己并没有花钱.另外有50万人的居住条件得到了改善.没有花钱往进新房的居民,实际上等于政府通过土地开发、级差地租使市民直接受益,这部分受益资金达120亿元.

（考察组：组长：周岩；成员：于和平林志坤）