我国农产品质量安全管理的制度缺陷与治理

农产品质量安全直接关系到一定时期内生产发展、消费安全、经济发展和社会稳定,具有社会管理的基本属性,是市场经济条件下政府的基本职能之一.近年来,我国农产品质量安全水平虽然有了较大提高,但农产品生产销售过程中存在大量不安全因素,如药物残留超标等问题,食用农产品引发的急性中毒事件时有发生.2003年以来发生的多起全国性的重大农产品安全事件,更是引发了全社会对食品安全问题的高度关注.农产品质量安全问题的发生既有监管不力的问题,也有法律法规不完善等方面的原因,但最根本的原因是我国农产品质量安全体系建设起步较晚,基础薄弱,制度不合理.因此,加强农产品质量安全管理的制度安排已成为当前我国农业和农村经济发展的重要内容.2006年11月1日《农产品质量安全法》和2007年7月国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施以来,农产品质量安全管理的基本制度框架初步形成,我国农产品质量安全制度建设有了显著进展,农产品质量安全水平已明显改善.进一步分析影响我国农产品质量安全管理的制度因素,将有利于使我国农产品质量安全管理的制度安排更加合理,对于进一步提高我国的农产品质量安全水平具有重要的战略意义.

一、我国农产品质量安全管理取得的成就

我国政府历来高度重视农产品质量安全工作.20世纪90年代农业发展进入数量安全与质量安全并重的新阶段,为进一步确保农产品质量安全,我国明确提出发展高产、优质、高效、生态、安全农业的目标.经过10多年的努力,我国农产品质量安全水平有了很大提高,总体是安全、放心的.

根据国家统一部署,2001年农业部在全国启动实施了“无公害食品行动计划”,组织各级农业部门以蔬菜中高毒农药残留和畜产品中“”污染控制为重点,着力解决人民群众最为关心的高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题；以农业投人品、农产品生产、市场准入三个环节管理为关键点,推动从农田到市场的全程监管；以开展例行监测为抓手,推动各地增强质量安全意识,落实管理责任；以推进标准化为载体,提高农产品质量安全生产和管理水平.根据2007年上半年的监测结果,目前蔬菜中农药残留平均合格率为93.6％；畜产品中“”污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为98.8％和99.0％；水产品中氯霉素污染的平均合格率为99.6％,硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为91.4％,产地药残抽检合格率稳定在95％以上.2007年8月17日,发表了《中国的食品质量安全状况》白皮书,无公害、绿色、有机等品牌农产品已成为出口农产品的主体,占到出口农产品的90％.农产品质量安全保障体系日益完善,监管能力逐步增强,农业标准化水平显著提高,法律法规不断完善,以确保农产品质量安全为目标的怎么写作、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制逐步形成.

二、我国农产品质量安全管理的制度缺陷分析

尽管我国农产品质量安全管理近几年取得了较大进展,但由于管理体制、管理制度等方面存在的缺陷,增加了我国农产品安全管理的成本和难度,主要体现在以下几个方面.

1.农产品质量安全管理机构众多.部门之间协调不力

目前我国的农产品质量安全管理机构众多,一级就有农业部、卫生部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、国家粮食局、工商行政管理总局、环保总局以及国家食品药品监督管理局等部委,下面还有省、市、县的各级政府以及各部委在地方的延伸机构,数量众多,结构庞杂.根据职能分工,我国农产品质量安全管理机构主要有农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理、发展和改革、商务、环保、轻工、、法制、教育等十几个部门,每一个部门都是相应环节的监管主体,而这种多主体监管也造成了真正意义上的监管主体的缺失.而且,各部门之间缺乏有效的相互协调机制,常常出现相互推诿、指责和争夺职能的现象,相互间信息交流、沟通不够,存在分工不清、责任主体不明的问题.监管主体多,协调成本高,造成联合监管成本巨大,并且在国家层面上缺乏总体协调,运作效率低,严重影响了监督执法的权威性.在地方,虽然各地均有相关机构,但却无统一的专职机构,造成职能交叉,多头管理.管理体制不顺,难以实现对农产品质量安全的有效监管.

2.农产品质量安全监督体系及法律法规不健全

法律法规是保障我国农产品质量监管顺利进行的前提.目前我国直接或间接地涉及食用农产品质量安全监管的法律法规大致有以下几方面：动植物检疫和防疫方面,农产品卫生管理方面,种子管理方面,农药管理方面,饲料、兽药和肥料管理方面等.这些法律法规,在确保我国农产品质量安全、保护消费者权益等方面起到了一定的积极作用,而且为了适应形势发展的要求,现行的部分法规也相继进行了修订.尽管近年来我国在农产品质量安全法律法规建设方面取得了一定的成绩,但是与美国等发达国家相比,我国农产品质量安全监管问题上缺乏强有力的法律依据.农产品质量安全管理涉及农产品从生产到市场流通的全过程管理,牵扯面广,管理体制不顺,缺少专门针对农产品质量安全监管方面的法律法规.现行国家出台的相关法律法规未能涵盖农产品质量安全管理的全过程.在管理体制上,尚未形成“从农田到餐桌”的全过程一体化管理格局.

3、我国农产品质量安全标准体系制度存在缺陷

作为农产品质量安全管理重要技术支撑的农业标准体系,经过近几年的发展,不断得到充实.标准范围和内容延伸到农业各个领域和环节,初步形成了以国家标准和行业标准为骨干、地方标准为基础、企业标准为补充的农业标准体系.但是,从长期的执行情况看,我国的农产品质量安全标准体系存在着众多的缺陷,主要包括农业标准系统性不强、标准的技术水平相对较低、标准的制定修订发展不适应时怎么发表展要求、标准的国际采标率低和标准的实施进程迟滞等.

4.我国农产品质量安全认证制度不规范

一是认证品种多,缺乏系统性和前瞻性.我国现已开展的农产品和食品认证的形式不少,但形成规模的不多,缺乏系统性和前瞻性,由不同部门各自开展的认证在一定程度上还构成了部门间的壁垒.目前,国家正式推出的产品认证形式有：无公害农产品认证、绿色食品认证、有机食品认证和饲料产品认证.此外,国内还存在多个部门的多种产品认证形式：食用农产品安全认证、安全饮品认证、安全食品认证、健康食品认证、方圆认证等.国家已经推出的管理体系认证形式有：良好农业规范(GAP)认证、基于HACCP的食品质量安全管理体系认证、用于流通领域的绿色市场认证,可应用于农产品和食品领域的质量管理体系ISO9000认证和环境管理体系ISO14000认证等.正在研究和准备的认证形式有：食品零售商采购审核标准(GFSI)认证等.类似于行政许可的市场准入制度：QS认证.行政审批制度：卫生许可证、生产许可证、批文号,等等.同时存在如此众多的认证形式,缺乏系统性,不同认证形式之间存在交叉和重复,行政许可和认证的内容存在交叉和重复,企业不堪重负,消费者无所适从.二是认证机构急需培育.在我国加入WTO和我们的企业与产品进入国际竞争的今天,我们的认证机构如仍像过去那样政企不分、政事不分,机构主体不明确,在发生质量责任赔付时,很可能将上级主管部门或其母体单位拖垮.随着我国市场经济和法治建设的不断完善,认证机构特别是产品认证机构应不断提高法律意识和风险责任意识.

5.我国农产品质量安全检验检测制度不健全

经过多年的发展,目前国家级、部级农产品质检中心检测条件有了一定改善,从事农产品质量安全检测检验的人员数量明显增加,人员素质迅速提高,各级质检机构的管理也越来越规范,检测范围不断扩大,这为加强农产品质量安全监管、保障消费者身体健康、提高农产品市场竞争力发挥了积极作用.但是,现有的检验检测制度仍存在以下缺陷：第一,体系不健全.一是检测机构数量与工作需求存在较大差距.特别是农产品中农药、兽药残留等安全类检测机构的数量和检测能力还不能满足需要.二是质检机构分布不均衡,中西部地区农产品质量安全检验检测体系建设滞后,县级基层综合性农产品检测机构几乎是空白.三是现有质检机构力量分散,效率低下.由于多数检测机构是按行业、产品或单一功能建设的,因此它们总体规模较小、装备水平差、利用率低,也不便于管理.四是随着农业科学技术的迅速发展,从事农业高新技术产品(如转基因农产品等)质量安全检验检测的机构亟待建立.第二,检测技术弱.一是仪器设备比较落后.二是检测方法落后.我国还没有检测机构拥有一次进行上百种药物的多残留分析技术.三是检测方法的标准化程度低.我国已制定的79种农药197项限量标准中,只有33种农药有配套检测方法.四是标准参考物质缺乏.具有我国自主知识产权的试剂盒目前仍很少,或技术水平不符合要求.第三,检测人员素质有待进一步提高.

6.农产品质量安全科研制度不完善

一是农产品质量安全的科技基础薄弱,支撑能力不强.对质量标准深入的基础理论研究、质量安全检测技术的研发、对风险性分析研究以及农产品质量安全的重大科技攻关项目等尚需加强.目前科研和科技推广队伍也较为薄弱.二是农业科技投入严重不足.从农业科研投资力度来看,各国平均农业科研投资约占农业总产值的1％,一些发达国家已超过5％,而我国只占0.2％左右,不足发达国家平均水平的1/10.三是农业科技储备比较薄弱.由于我国农业科技及教育投入不足,农业科技、教育学科专业设置不够合理,重复、分散研究的现象比较严重,协作攻关能力不强,使有限的投入未能产生应有的效果.四是农产品质量安全工作是一项公益性事业,需要公共财政支持.从目前的情况看,各地普遍缺乏必要的财政专项支撑,虽然各地此项投入近年有所增加,但远不能满足农产品质量安全全程监管的需要.专项经费与工作开展的实际需要差距较大.

7.农产品质量安全信息不对称

由于对优质安全农产品的宣传引导不够细化和深入,加之市场中农产品品种种类繁多、品牌良莠不齐、农产品质量安全信息不对称,使得消费者、经营者对优质安全农产品难以准确辨别,优质农产品难以实现优价,从而影响到生产者提高农产品质量安全水平的积极性.

8、全程追溯制度尚未建立,责任主体难以界定

一是农产品生产源头污染控制不力.农产品质量安全问题目前主要集中在农药残留、兽药残留超标.一方面高毒、剧毒、高残留农药和有害激素的禁用、限用监管措施不到位,另一方面由于高毒高残留农(兽)药成本低,生产者很难弃舍,限用农药由于有其合法性,超范围使用很难监控,同时,水质、土壤重金属的污染治理周期长、见效慢,无形中都增加了农药污染监管控制的难度.二是虽然目前各地也在陆续建立形式多样的农产品质量安全追溯方法,但都各行其是,多数地区没有建立行之有效的农产品质量安全追溯制度,农产品从“农田到餐桌”的全程追溯管理尚未到位,出现问题难以查清,质量源头难以溯及.

三、加强我国农产品质量安全管理的治理对策

1、完善法律法规体系,尽快出台《农产品质量安全法》实施细则及配套法规

农产品质量安全管理的关键环节应当作为农产品质量安全立法的重点和核心.不仅应对农产品生产的产地环境、投人品的使用和生产行为全过程做出明确规定,而且应对最终产品的上市销售做出明确规定.虽然《农产品质量安全法》已于2006年11月1日起施行,但可操作性有待提高,应尽快出台《农产品质量安全法》实施细则及配套法规.在现有农业投入品管理法律法规的基础上,强化农业投入品对影响农产品质量安全因素的管理规定.不仅要严格规范农业投入品的生产、经营和使用行为,还应建立农业投入品质量安全定期监督抽查制度,适时淘汰对农产品质量安全有危害的高残毒农业投入品,加快农业投人品的更新换代进程,大力推广高效低残留农业投入品.

2、政府对农产品质量安全管理要逐步一体化

我国对农产品质量安全的管理,政府应逐步减少管理环节,进一步明确涉及农产品质量安全管理的各部门的职责,逐步理顺农产品质量安全多头管理、职责不清的状况,从而不断提高政府对农产品质量安全管理的效率.同时,政府部门应转变管理方式,从偏重一般管理向管理和技术指导、培训等相结合.

3、大力实施标准化生产,规范生产经营行为

应因地制宜,加快推行标准化生产.加快农产品质量安全标准的制定修订步伐,逐步实现农产品生产、加工、销售诸环节相关标准的配套、统一.加快对高水平技术标准的研制,不断提高农产品质量安全标准的适应性.进一步加大农产品质量安全标准的实施力度.农产品生产和流通各环节应严格执行强制性国家标准和行业标准,积极引用推荐性国家标准和行业标准,鼓励采用国际标准.加快各类农业标准化示范区、标准化生产(养殖)基地的建设.推广“龙头＋基地＋农户”模式,将农业标准化示范区、生产(养殖)基地建设与农业科技推广、无公害生产基地、绿色食品和有机农产品生产基地以及良好农业规范试点建设紧密结合起来,不断扩大农业标准化生产规模.加强对生产加工企业、农民专业合作经济组织、专业协会的建设和管理,发挥标准化生产的龙头带动作用.加快推进农产品批发市场标准化工作.按照《农产品批发市场管理技术规范》和《(农产品批发市场管理技术规范)实施细则》的要求,建立农产品批发市场标准体系,切实发挥标准化在农产品批发市场经营秩序和流通领域农产品质量安全中的保障、支撑作用.

应坚持“预防为主、综合防治”的方针,切实加大对动植物保护工程的实施力度,加快无规定动植物疫病区建设,提高区域动植物疫病控制能力.严格控制工业“三废”和城市生活垃圾对农业生态环境和农产品的污染,建立农产品产地环境背景值普查和定点监测制度,尽快开展农田、渔业水域质量普查监测计划,摸清现状,有针对性地加大农产品产地环境的整治和净化工作.对严重污染已经不适宜生产农产品的,应尽快划分为禁止生产区域.加强对农业投入品的监管,严格按照《农产品质量安全法》、《畜牧法》、《动物防疫法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料及饲料添加剂管理条例》等法律法规的规定,建立健全市场准入制度,加大市场监管,整顿和规范市场秩序,严厉打击制售、使用检测冒伪劣农资的违法行为.加大对剧毒、高毒农药的监管力度,大力推广高效低残毒农药品种,积极推行配方施肥,减少农药、化肥施用量.紧紧围绕生产过程控制,适时开展专项整治活动,确保突出问题能管住、关键措施能到位、监管工作有成效.

加快推进农产品质量认证工作,对生产管理比较规范、质量保障体系比较完善的生产(养殖)基地和生产加工企业.鼓励进行无公害农产品、绿色食品和有机农产品认证.特别是倍受城乡居民关注的“菜篮子”产品,应制定激励政策,鼓励进行大规模产地认定和产品认证,力争通过不懈努力,使我国大部分“菜篮子”产品能够获得质量“”,逐步实现我国农产品的无公害化、品牌化.积极推进种养殖GAP认证、加工领域HACCP认证及农业投入品认证,逐步形成以无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证为主体,农业投入品认证为补充的认证体系.加快认证国际化,鼓励开展ISO等各种质量管理认证,有条件的地方可开展GAP认证试点.

建立农产品包装标识制度,是强化农产品质量安全监管、实施质量追踪溯源、落实质量责任的基本前提,也是对农产品传统销售方式的重大改革.应鼓励农产品实行包装标识上市,让消费者了解产品的品种、产地、生产者、销售者和质量等级等信息.应坚持先易后难、先重点后一般、循序渐进的原则,推行包装标识制度,农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位和个人,应首先进行产品包装标识；获得无公害农产品、绿色食品、有机食品等认证的农产品应努力实行包装标识上市；大型批发市场和超市应积极推行包装标识制度.依法加强农产品包装标识的规范化管理,严厉打击检测冒标识行为,切实保护生产者、消费者的合法权益.

在引进国内外安全生产技术的同时,应充分发挥农业、海洋与渔业科研院所的技术资源优势,组织力量对农产品质量安全各环节进行科研攻关.应重点引进和研发高效低毒新型农兽药、无害化生产肥料、抗病抗虫新品种；应对土壤改良、渔业水质改善、无公害生产、农产品储藏保鲜、水产品保活保鲜、包装、分级分类、储运等关键技术进行研究,为农产品的无害化生产和流通提供技术支撑.应加快科技成果转化,将安全生产的相关技术逐步规范成农业标准,并细化为简明易懂的技术操作规程,尽快完善农产品安全标准体系.进一步充实力量,加强培训,健全农业技术推广体系,积极为企业、基地、农户提供技术指导,大力普及推广标准化生产技术.逐步建立产地安全生产信息员制度、渔业工厂化养殖渔药监督员制度、技术怎么写作责任追究制度,探索建立重点企业、基地质量安全监督制度.通过积极有效的科技怎么写作,提高生产经营者开展无害化生产经营的能力和水平.

8、强化农产品质量安全监督,规范信息发布

进一步完善农产品质量安全监督检测制度,对主要农产品质量安全实施全过程监管,尤其应加强对“菜篮子”产品、出口优势农产品的监督检测.应依法制定农产品监测计划,有针对性地开展例行检测和专项监督抽查,并公开发布监测结果,以指导生产、引导消费.农产品必须监管到企业和产品,防止个别企业、产品出现质量安全问题,给全行业、整个农产品供给带来不良影响,造成不应有的损失.对监测不合格的样品应追溯源头,并依法追究生产者、经营者的责任.应加强农产品质量安全信息的交流沟通,做到监测信息共享,避免重复检查和多头执法.规范信息发布行为,依照《农产品质量安全法》的要求建立农产品质量安全信息发布制度,维护生产者和消费者的合法权益.加强农业质检体系建设,实施好《全国农业质量检验检测体系建设规划》,种植业、海洋与渔业、畜牧业在整合现有资源的基础上,以配备现代化的检测仪器设备和加强检测技术人员队伍建设为重点,补充配套,优化配置,健全完善省级质检体系,同时加强市、县级质检体系建设.力争早日建成布局合理、职能明确、专业齐全、运行高效的农产品质量安全检验检测体系.

9、健全执法队伍,加大执法力度

应适应农产品质量安全监管任务的需要,全面提高执法能力,切实履行法律赋予的职责.继续加大对《农产品质量安全法》的宣传、学习力度.加强执法人员的素质教育和能力培训,切实做到公正执法、严格执法和文明执法.强化农业各系统的综合执法,对现有农业、海洋与渔业、畜牧等执法资源进行整合,分别实行农产品、水产品、畜产品质量安全的综合执法.农产品质量安全监管环节多,应切实加大联合执法力度,努力形成部门各尽其职、各负其责,部门间相互支持、合力监管的工作局面.

10、加强对农产品质量安全事故的处置,减少损失和影响

应尽快完善农产品质量安全应急处置制度,完善工作机制,将安全事故的损失和影响控制到最低限度.加快建立农产品质量安全预警机制,对可能存在的农产品质量问题或疫情疫病及时进行通报和处置,防止农产品质量安全事故的发生.建立农产品质量安全事故处置机制,明确职责,落实责任.制定农产品质量安全事故应急预案,细化操作程序,不断提高应变和快速反应能力.逐步建立缺陷农产品召回制度,农产品批发市场和销售商应建立农产品销售信息台账,确保在发现农产品存有或潜在存有质量问题,或可能发生农产品质量安全事故时,能及时召回处理.

责任编辑徐敬东