预算功能取向与部门预算绩效评价理导向

摘 要：基于我国政策层面的近期预算绩效评价体系构建与远期绩效预算改革的战略部署,深度整理美国预算管理改革的轨迹,以经典预算功能取向分析范式为契合点,绩效预算与部门预算的内在拟和,演绎提出我国部门预算改革蕴含的“控制核心、绩效导向”的混合功能取向.基于这种价值取向,引申确立我国面向绩效预算的预算绩效评价理论导向：源于实际的理论起点、面向未来与着眼现实的理论构架、过程控制与结果评价融合的实现体系.

关 键 词：绩效预算；功能取向；部门预算；预算绩效评价；理论导向

中图分类号：FS10.3　文献标识码：A　文章编号：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、问题的提出

新旧世纪之交的公共预算改革呈现出从投入转向产出与成果的渐进趋势,以绩效为重心的预算管理改革在许多OECD成员国风起云涌的浮现.英国1988年推出的《改进政府的管理：续阶改革方案》、新西兰1989年制订的《公共财政法》、美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》等,都是著名的例证.综合看来,这些绩效预算改革试图将一种理性的抉择工具注入一个被视为高度政治性的预算过程.

基于党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系的近期部署和财政部关于绩效预算改革的远期规划,国内关于绩效预算的研究大致分为两类.一类是对预算绩效评价体系的研究,旨在为我国建立绩效预算体系夯实基础.陈纪瑜等、王明秀等分别以公共事业单位支出管理和财务绩效为视角,初步构想了预算绩效评价的理论框架和部分指标；茆英娥探讨了我国建立预算绩效评价体系的必要性；张晓岚梳理评述了国外对高校预算绩效评价研究的背景、现状、趋势,设计了高校内部预算绩效评价指标.另一类则是对绩效预算改革的探索,主要是对西方绩效预算改革经验的引进、绩效预算本质的争鸣、绩效预算实施条件的分析等.如马骏明确了西方新绩效预算改革的特征、优点及对我国的借鉴意义；陈工介绍了英、美、澳、新等国家绩效预算改革的状况；马蔡琛提出了绩效预算改革路径的三步走模式；乔彬彬比较了绩效预算的实施条件等.

但是,正如马骏所指出的“中国的公共预算与财政管理研究缺乏理论化的努力”,当前我国对绩效预算研究同样缺乏具有中国特色的理论化的规划：关注对国外已有研究现状的推介,缺乏对我国实施绩效预算改革的理论研究；在现阶段不具备实施绩效预算条件,而要全力推进预算绩效评价的国家对预算绩效评价的研究与实践又缺少评价理论的科学支持；在国家已明确绩效预算改革目标的背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价理论的研究思路并没有引起充分的关注；进而导致研究成果平平,疑惑、误区尤存.

“绩效预算改革与当前部门预算的关系是变革抑或调整预算绩效评价的理论和体系的建立能否直接移植于绩效预算的结果评价”解决这些疑问的关键即是面向绩效预算的预算绩效评价理论导向问题.本文以著名公共预算专家Schiek与Rubin的经典预算功能取向分析范式为契合点,深度整理美国预算管理改革的轨迹,从中国部门预算的实际框架出发,演绎提出部门预算管理蕴含的“控制核心、绩效导向”的混合功能取向.基于这种价值取向,引申确立面向绩效预算的预算绩效评价理论导向：源于实际的理论起点、面向未来与着眼现实的理论构架、过程控制和结果评价融合的实现体系.

二、预算功能取向分析范式：美国预算改革实践的理念

Schick(1966)基于对美国1920－1966期间预算改革实践三阶段的划分,率先提出了公共预算的三种功能取向――控制、管理和计划.他认为任何预算体制均容纳了计划、管理与控制过程,但却很少能够并重,总有某种功能取向在特定的预算改革阶段占据主导地位.1920－1935年的分项预算(Line-itembudget)阶段代表了控制取向主导时期,强调收支控制,中心目标是防止资金滥用和管理失控.管理取向从罗斯福新政开始逐渐替代控制取向,对应早期绩效预算(Performancebudgeting)阶段,由单纯的收支控制核心预算趋向于管理促进与产出测评,基本理念是辅助管理层评估预算单元的经济效率.第三个阶段是以计划取向为特征的项目――计划预算(Planning,Programming,budgetingsystem)时期,主要目标是将传统的年度预算准备转变为着眼政府远期的政策目标.早期绩效预算文化中的“预算”是一项管理工具和工作项目,聚焦于公共部门以往的工作产出；而项目－划预算文化中的“预算”是一项分配过程与政策声明,集中于公共项目的未来影响.尽管Axelrod质疑了三种预算功能的互斥性与历史发展时序,并引发了Friedman尝试运用Ken．dall等级相关检验、Guttman量表和散点图等方法对其质疑的统计检验以及Lewis对Friedman选取统计方法不恰当性的驳斥,Schiek的预算功能取向论点仍然得到广泛认同,而且Schick本人强调的也是预算取向在特定时期的主导而不是排斥.Lynch(1995)同样认可预算行为有三个主要的目标：控制、管理、计划.如果控制是主要目标,那么预算模式将被设计得确保资金根据已通过的政策使用；如果以管理为目标,那么预算过程便强调管理机构中的人员以便在项目中实现效率和经济；如果以计划为目标,那么该过程便强调加强政治决策过程.这三个方面并非相互排斥,它们存在于大多数预算过程,但三种目标的区分在概念上是有用的：不同时代的改革者试着强调其中的某一个目标,但其他目标并未因此而消失.

考虑到Schick的经典论文发表于60年代的时间局限性,Rubin(1996)结合美国20世纪70－90年代的预算改革实践,提出三种预算功能取向理应延展为涵盖“优先性和责任性”的五种取向.七八十年代零基预算(Zero－Basedbudgeting)改革的重心在于依据公共项目的重要性确定预算分配的优先性,被设计用以改进管理的效率和效果(Taylor,1977).之后的平衡基本预算(Balance-base-budget)、目标基础预算(Target-Basedbudgeting)和行为基础预算(Activity-Basedbudgeting)皆是零基预算的衍生形式(Tyer&Willand,1997；Go-ertz,1993；Wilhelmi&Kleier,1995).1993年,美国《政府绩效与结果法案》的颁布标志着强调预算责任性(Rubin,1996；Martin,1997)的新绩效预算(NewPerformancebudgeting)冲向了改革的前沿,其宗旨在于将美国联邦预算管理进程由投入和产出定位转向效率和成果定位.Rubin认为面向责任性的预算意味着对当年预算成果的衡量并作为下一财政年度预算建议的参考,Martin指出责任性导向的成果预算聚焦于对成果的测评.新绩效预算试图评价政府工作的成果(oute)而不是集中于工作的直接产出(output),这也是新旧绩效预算的最重要区别(Wang,1999).

基于对Schick(1966)和Rubin(1996)研究贡献的继承,Tyer和Willand(1997)详细回顾了20世纪的美国政府预算制度,进一步明确预算系统的演进过程即是五种功能取向的日趋完善过程,对应于预算改革的五个阶段.Thurmaier和Willoughby(2001)将预算功能取向分析范式延伸至预算机构职能,指出主要有四种取向的预算机构：控制、管理、计划和政策.Bartle(2001)同样利用Schick的分析范式探讨了预算、政策与管理的关系.牛美丽认为美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能――控制、管理和计划而转换.遗憾的是,国内学者的相关成果局限在对前三种功能取向的理解,对优先性和责任性的忽略可能会影响研究结论的可靠性.

综上,经典预算功能取向分析范式实质上可以解释源自不同时期预算改革实践的核心理念,结合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基础,比较不同预算功能取向下的预算改革实践的主要特征,简要归纳为表1.

对上述实践的整理与凝练发现：五种预算功能取向的形成具有明显的时序特征；五种预算理念是部门预算发展不同时期的预算思想的彰显；五种预算的信息目标是不同功能取向下的预算理念的体现.尽管如此,按不同功能的上述划分是相对的,它们之间具有不同程度的并存与并重.

三、绩效预算改革与部门预算框架：变革抑或调整

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命.绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,或者说强调的是管理和责任,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性.在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题：“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整”.笔者认为,我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面.

一方面,部门预算与绩效预算的预算管理角色的差异性.部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件,是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式；绩效预算是使命驱动、结果定位的预算(NationalPerformanceReview,1993),本原是改革支出机构动机的预算编制模式.美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革：预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程度改革与减少赤字改革；预算制度和程度改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因；绩效预算与项目一计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上.美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目―计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革.同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划一项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳.从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用.可见,部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是基于部门预算框架的预算编制管理理念调整的结果.Keuy(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目一计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,而且对于将政治因素排除在政府预算编制之外的承诺,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”.

另一方面,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性.Key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给A行为而不是B行为”,这显然是针对预算配置绩效的思索.回顾美国的预算改革实践,Key的论文发表时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定.追溯分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念.而且Sehiek(1966)介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这也与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,中国现阶段的预算改革内容与美国19世纪初部门预算框架的分项预算极其类似,这也和马骏(2005)基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合.无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划－项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程.管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向性下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已.因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性.

简而言之,预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,预算功能取向的变更也是部门预算框架下的预算编制管理理念革新的表现.

四、我国部门预算框架下的预算功能取向：控制核心、绩效导向

每一项预算改革的实践都伴随着预算功能取向的变更,既然绩效预算改革是部门预算框架下的编制理念革新,那么政策层面预算绩效评价的近期导向和绩效预算的远景规划就必须建立在对我国目前部门预算功能取向的判别之上.部门预算是全面反映部门所有收支活动的预算,其基本框架由部门收入预算和部门支出预算构成,核心内涵在于预算编制管理.预算编制管理实质上是以预算编制原则为指引,预算编制流程为主线,预算编制方法为实务的有机结合体,部门预算框架下的预算功能取向分析也理应围绕预算编制管理展开.结合上述对管理、计划、优先性与责任性功能取向下蕴含的绩效理念的诠释,五种预算功能取向同样可以理解为控制与绩效两种观念,这也是本文将我国部门预算框架下的预算功能取向提炼为“控制核心、绩效导向”的出发点.

(一)预算编制原则的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

为了科学、合理的编制部门预算,部门预算编制指南(2007)明确了预算过程中应遵循八项基本原则.合法性、真实性、完整性、稳妥性和重点性等五项一般原则体现的是控制取向.合法性原则的基本要求是收入要合法合规,支出要符合财政宏观调控的目标、遵守现行的各项财务规章制度,其控制取向主要表现在人员经费支出和日常公用经费支出均有既定的支出标准.此类支出标准实质上是一种支出控制上限,作为被控制对象的预算编制机构必须严格保障预算需求按照支出标准测算,影响此类预算经费获取的因素无非是机构的规模而非产出的成果.真实性原则下的控制取向强调收支数据填报的置信度以及开支标准的严肃性,是合法性控制的延伸.完整性原则的核心是要体现综合预算的思想,是针对预算编制的范围控制,所有收支全部纳入部门预算.稳妥性原则规范部门预算的编制要做到稳妥可靠,量入为出,收支平衡,不得编制赤字预算,是对预算收入支出关系的控制.重点性原则指出部门预算编制要做到合理安排各项资金,本着“一要吃饭,二要建设”的方针,在兼顾一般的同时,优先保证重点支出.根据重点性原则,要先保证基本支出,后安排项目支出；先重点、急需项目,后一般项目.很显然,重点性原则阐明了对预算支出的结构控制.

综合看来,部门预算编制原则容纳了控制、管理、优先性和责任性四种预算功能取向,囿于绩效理念起步阶段的不完善性和实施范围的局限性以及部门预算原则整体重视控制取向的客观表现,预算编制原则的混合功能取向可以概括为“控制核心、绩效导向”.

(二)预算编制流程的“控制核心”功能取向

部门预算编制程度是以“二上二下”为核心的链条式管理机构,整个预算编制过程清晰的划分为四个阶段：第一阶段,各部门编报年度预算建议数.各部门自下而上逐层汇总基层预算单位预算,形成部门年度预算建议数,编制部门预算报送财政部.第二阶段,财政部下达预算控制数.对各部门上报的预算建议数,由财政部审核汇总成预算测算方案报国务院经批准后向各部门下达预算控制限额.第三阶段,部门上报预算.各部门将财政部下达的预算控制限额层层分解到基层预算单位,由基层预算单位根据预算限额编制本单位的年度预算逐级汇总上报,各部门审核汇总后形成本部门年度预算草案,在规定的时间内报送财政部.第四阶段,财政部批复预算.财政部在对各部门上报的预算草案审核后,汇总成政府年度预算草案和部门预算,报经国务院审批后,提交全国人民代表大会审议,在人代会批准预算草案后由财政部正式批复部门预算.

依据Schick(1966)对控制取向预算改革的重心是支出控制的精辟界定,不难看出预算控制数的下达是一种典型的控制功能取向.在“一下阶段”,财政部根据已经确定的部门分类归档情况,按照相应的定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出,并下达基本支出控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算控制数.这种控制取向的内涵实质是上级预算机构针对下级设置的支出上限,要求各个预算机构以控制数为上限编制预算,如果预算机构的预算数超过控制数,显然在“二上阶段”会被退回直到按照控制数编制预算.因此,“二上二下”基本管理程序下的部门预算功能取向体现了一种核心控制观,既包括了预算机构对部门的预算总额控制,又涵盖了部门对基层预算单位的总额分解控制.

(三)预算编制方法的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

部门预算编制方法是预算制度的关键组成部分,包括收入预算、基本支出和项目支出预算的编制.尽管有学者指出零基预算法是我国部门预算改革选择的预算编制方法(李萍、刘尚希,2003),某些政府部门也注明部门预算按零基预算法的要求编制,增量预算法仍然在部门预算中占据相当的角色.部门收入预算编制要求指出“财政拨款数要严格按照财政部下达的财政拨款控制数填列,预算外资金收入和纳入预算管理的政府性基金收入应参照上年和当年收入数、依据下年的政府变化及其他收入增减因素测算”,即是典型的增量预算理念.针对预算编制部门而言,收入预算中的财政拨款部分按照预算控制数为准,是一种被动的控制取向；预算外资金和政府性基金收入以部门上年情况为基数预算,有限的波动部分表现为一种主动的控制取向.

基本支出预算的编制以定员定额为核心测算,其中定额标准的确定过程仍是增量预算理念的延伸.《部门预算编制指南》指出“人员经费定额的测算参考以前年度的人员经费定额标准,日常公用经费定额的测算根据分类事业单位日常公用经费支出的历史变动趋势.”显然,基本支出预算的编制同样要考虑往年基数的影响,部门的事业成果无法影响这部分预算经费的分配,同样是一种控制取向的表现.相对而言,项目支出预算的编制施行的是零基预算,项目经费的优先排序和项目库的滚动管理旨在提高预算资金使用效益,体现的是一种优先性功能取向.因此,预算编制方法的混合功能取向同样概括为“控制核心、绩效导向”.

经过以上的分析,我们认为部门预算的功能取向总结为预算编制原则、流程、方法三方面的框架,具体见表2.

五、我国部门预算绩效评价理论导向：基于预算功能取向的推演

在近期建立预算绩效评价体系,为远期绩效预算改革夯实基础的政策基调下,迫切需要具有中国特色的面向绩效预算的预算绩效评价理论支持,而这种理论导向务必立足于部门预算的现实.

经典预算功能取向分析范式剖析了相伴预算改革的功能取向变迁,也蕴含了预算功能取向与预算改革实践的互动关系.既然预算绩效评价制度是适应未来绩效预算改革的基础,那么指导制度安排的理论起点必须基于部门预算框架的现实功能取向,而不是直接跨越早期绩效预算的管理取向和新绩效预算时代的责任性取向.以我国部门预算的实际功能取向(“控制核心、绩效导向”)作为预算绩效评价的理论起点,而非盲目照搬西方的绩效预算理论,符合理论源于实践的科学逻辑.

绩效预算改革是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理.预算绩效评价的理论构架理应具备前瞻性和现实性,切合渐进式改革的切实需求.前瞻性要求预算绩效评价理论面向未来绩效预算改革的管理和责任性功能取向,实质上是面向未来的基础理论：以公共财政和预算管理理论为基础、目标管理与投入产出理论为导向、绩效管理理论(效率理论)为核心,涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次绩效预算管理理论框架.现实性要求预算绩效评价理论考虑部门预算“控制核心、绩效导向”的客观功能取向.实质上是着眼现实的实现理论：以基础理论为导向,从实践操作角度确立预算绩效评价的实现框架――控制与结果绩效适当融合的评价目标与评价理念,预算绩效的评价系统,双向推进的实现路径(整合部门预算改革与基层单位预算改革级次、绩效预算改革与部门预算改革目标、远期绩效预算管理与近期预算绩效评价方案).

“控制核心、绩效导向”的部门预算功能取向有助于我们明确评价原则和评价指标的设计区别于西方的绩效预算,不应该是单纯的预算产出和成果衡量,而是体现预算控制和结果融合的绩效评价理念.预算绩效评价体系相应分解为预算过程控制与预算结果评价,契合预算分配、执行与决算的管理流程,预算控制评价细化为预算配置与执行评价.旨在考评部门预算编制与执行的过程绩效；预算结果评价考虑部门的事业发展特性,旨在衡量部门预算决算的产出与成果绩效.

责任编辑、校对　李斌泉