关于西宁市失业保险问题的

内容提要：文章针对西宁市失业保险发展现状的阐述,说明西宁市失业保险缺乏促进就业保障力度和覆盖面窄的问题,在借鉴国内、外失业保险发展经验的基础上,提出增强失业保险促进就业保障功能、完善失业保险制度建设、理顺失业保险管理体制、逐步扩大失业保险范围等相关对策.

关 键 词：西宁市；失业保险问题思考

中图分类号：F842744文献标识码：A文章编号：1003-4161(2010)06-0075-04

近年来,随着我国经济体制改革的不断深入,城镇劳动就业体制改变了过去“国家统包、高就业、低效率”的局面,使国有企业大量冗员的隐性失业显性化,同时由于产业结构的调整和升级,经济增长方式的转变,特别是先进科学技术与管理方式的运用,在提高劳动力素质要求的同时,相对减少了劳动力数量的需求,并绝对减少了对低素质劳动力的需求,从而使社会吸纳就业的能力相对下降.再加之城市化进程的推进,使农村剩余劳动力大量进入城市,由于城市吸纳农村劳动力就业的能力有限,导致大量农村剩余劳动力仍然无业可就,成为没有失业保障的失业人口.失业问题的日益凸显已引起整个社会的高度关注,并构成对我国今后经济发展和社会稳定的尖锐挑战.进一步完善失业保险制度对我国来说刻不容缓.1999年《失业保险条例》的颁布标志着我国失业保险进入法制化轨道,迈向了一个新的台阶.

西宁市作为西部地区一个欠发达城市,自2000年以来城镇登记失业人员和失业保险参保人数一直呈上升趋势,失业保险工作也出现了基金征缴不力,保险管理体制不健全及覆盖面窄的问题,在借鉴国内外经验的基础上,提出解决办法,以确保失业保险制度的完善

一、国内、外失业保险发展的经验

(一)国内失业保险发展经验

我国的失业保险制度,其功能和宗旨都侧重于对失业者生活的保障,导致失业保险的覆盖面过窄；救济水平低；管理效率差,基金支出结构不合理等问题.这对当前的失业问题缺乏有效的应对机制,不能从根本上促进失业问题的解决.同时,这一制度自身的承受力也很有限,很难应付同比增加的失业保险金的开支需求.对此全国各地对失业保险制度进行了积极的探索.

1失业保险发展的基本思路

发展促进就业型的失业保险,促进劳动者自我保障能力的提高,是中国失业保险发展的长远和根本的保障目标.就当前形势而言,变消极的生活保障为积极的就业保障是我国乃至世界各国失业保险发展的方向.完善就业保障的具体措施有：（1）逐步扩大失业保险的范围.应将失业保险覆盖到国家机关、事业单位、社会团体,覆盖到城镇国有、集体、个体私营以及农村所有劳动者,真正解决非国有经济从业人员无失业保险的问题.（2）加强失业保险相关立法的完善,确保失业保险的高效、有序和规范运行.（3）完善最低生活保障制度.首先要拓宽筹资渠道,保证低保资金的按时足额发放,其次要努力扩大就业机会.（4）提高失业保险和救济的给付水平,同时取消“下岗”政策,将下岗与失业并轨.（5）建立同失业预防、职业培训和失业补救制度相衔接的失业保险,由消极的事后救助向积极的就业促进机制转化.

2主要省份失业保险发展的经验

一是湖北省坚持以建立科学化、规范化的失业保险为核心,不断加强基础管理.其具体措施有：（1）创新管理制度,努力推进失业保险费的征收.完善“五费合一、统一基数、一票征缴、按比例分账”的社会保险费征收机制,将失业保险参保人数和缴费基数与养老、医疗保险统一起来.此外在全省范围内建立了重点监控制度,通过建立重点监控单位数据库、定期上报情况、组织检查和督办等方式,形成了分级负责、逐级督办的监控模式.（2）强化基础建设,搞好失业保险内部管理.建立失业保险工作考核评比制度.对目标工作进展情况、机构和制度建设情况,以及统计报表和基金管理情况三个方面进行考核评比等措施.

二是广东省积极倡导以人为本的怎么写作理念,不断开拓创新,坚持“一个扩大,四个完善”,努力实现失业保险制度的可持续发展.（1）扩大覆盖范围,将参保单位从城镇企业事业单位扩大到所有用人单位,使更多劳动者纳入失业保险保障范围；（2）完善失业人员医疗保障办法,将失业保险与医疗保险相衔接,为失业人员提供更好的医疗保障；（3）完善失业保险管理怎么写作方式,以人为本,方便失业人员享受失业保险待遇.（4）完善失业保险权益保障机制,规定单位违法行为的赔偿责任,切实维护职工的合法权益.(5)完善失业保险基金支出结构,加大促进就业支出比例,发挥失业保险促进就业的功能.在基金支出项目方面,结合拟进行试点的城市促进再就业现实需要,扩大到所有与促进就业再就业有关的项目,增加的项目具体包括：失业人员档案保管费补贴、失业人员参加再就业培训后的技能鉴定费补贴、职业指导补贴、创业培训补贴、单位在职职工转岗转业培训补贴,以及省政府批准的其他促进再就业补贴.

(二)国外失业保险发展经验

由于世界各国社会、经济、政治、文化的不同,使得各国失业保险制度的类型也大不相同,大致分为社会保险型、社会救助型、雇主责任制型、个人储蓄型、混合型等.而财经大学褚福灵教授又具体地对不同国家的情况阐述了三种社会保障制度,分别是：英国、瑞典和加拿大“福利型国家”的社会保障制度,德国、中国、美国的“保险型国家”的社会保障制度,新加坡的“储蓄型国家”社会保障制度.

1美国的浮动性征税制度

20世纪70年代以来,美国改变了不向失业者征税的传统,改而采取征税的办法.费改税有利于减少失业保险金开支,也有助于激励失业人员积极寻找新工作.实行浮动性的失业保险征税制度,抑制雇主对雇员的解雇,保持企业工作岗位的稳定,以减轻社会失业压力.实行限制性的保险金给付条件,差别性的失业保险金给付期,促使失业者积极寻找工作,尽快实现就业.

2比利时的保险机构事业部制

所谓的政府部门的事业部制设计,就如同将下级政府部门设计成一个集团公司的子公司,使其享有更多的自主权和决策权,同时也承担更多的责任,具有对民众需求反应灵活,对普通民众负责,政府适度放权等优点.

3英国以提高就业水平为核心的“工作福利”

英国以提高就业水平为核心的“工作福利”是社会保障政策改革的切入点与中心环节,它的基本含义是通过工作来享受到社会福利,通过国家的投资来提高失业者的受教育、受培训水平以使其更顺利地找到工作,在缓解他们的贫困和被社会排斥问题的同时促进就业和经济发展,从而改变以往那种单纯的、消极的、依赖性的失业福利.社会福利部门不仅为年轻失业者提供就业咨询和就业培训,而且为雇佣年轻失业者的雇主提供补贴,鼓励他们尽可能雇佣失业者.同时,鼓励年轻失业者受雇于志愿性工作,政府保证接受各种就业培训和受雇于各种志愿性工作的失业者应得的各种福利.

4日本的雇用保险制度

日本国会1974年12月通过《雇佣保险法》,调整雇佣状态,扩大雇佣机会,促进劳动能力的开发与提高,增进与改善劳动者福利.日本的雇佣保险制度由对失业者进行一定程度的收入损失补偿,保障其基本生活水平的善后,以及促进就业,从雇主与雇员两方面开发就业机会,提高职业技能,尽量防止失业和重新就业后的再失业的预防两部分构成.日本失业保险费主要由单位和被保险人双方共同负担,按年工资的一定比例缴纳,国库予以适当补助.而且在征收失业保险费时单独征收促进就业费.

5德国政事分开的失业保险管理制度

德国的失业保险属于国家性的强制保险,始建于1927年.其保障的对象基本采用国际标准,即凡是能够工作、可以工作,并且确实在寻找工作而不能得到适当职业,致使没有工资收入的人即可成为失业保险对象,保险范围相当广泛.1969年颁布的《劳动促进法》第一条明确阐明“劳动促进的主要任务是在整个经济,社会政策的范围内争取达到保持较高的就业水平,不断改善就业结构,以避免,减轻或消除失业给国民经济及个人利益带来的不利影响.”

二、西宁市失业保险发展现状和存在的问题

(一)西宁市失业保险发展现状

1失业保险标准逐步提高

1986年,青海省开始实施失业保险制度,最初的内容主要是养老保险.1993年9月,省政府下发了《青海省国有企业职工待业保险实施细则》,制定了失业保险金标准和医疗补助标准.从2004年10月1日起,将青海省失业保险金发放标准在现行的基础上,每人每月统一增加40元,即:西宁市、海东地区由每人每月180元提高到220元,海南、海北、黄南州由每人每月190元提高到230元,海西、果洛州由每人每月200元提高到240元,玉树州由每人每月210元提高到250元.失业保险金发放标准提高后,所需资金从失业保险基金中列支.又先后六次提高了失业保险金标准,2008年1月1日起青海省失业保险金标准提高,较1993年的66元增加了264元.失业保险在促进就业和保障失业人员基本生活方面越来越发挥出重要作用.

2城镇登记失业人员继续增加,失业保险覆盖范围不断扩大

截至2008年底,全省城镇登记失业人数2.3万人,比2000年增加1.2万人；城镇登记失业率为4.14%,比2000年上升了1.64个百分点.同时伴随失业保险的发展,失业保险覆盖范围已扩大到城镇企事业单位、民办非企业单位及其职工、国家机关的劳动合同制工人、社会团体的专职人员.2008年末,失业保险参保单位1246个,参保人数14.86万人,失业保险基金总支付8826万元；与全国相比失业率相近,但由于青海省人口基数小,西宁市失业问题还是比较严重.

3就业人员分布单位不均衡.

政府实施积极的就业政策,积极开发就业岗位,增加资金投入,搞好就业援助是提高就业水平减少失业的重要手段.

上表可以看出,私营企业和个体是西宁市就业的重要渠道.而西宁市的联营单位,有限责任公司,股份有限公司,港澳台商投资单位,外商投资单位,乡镇企业在容纳就业方面几近空白,所以要解决西宁市失业保险发展问题应考虑加强这些企业促进就业的能力.

(二)西宁市失业保险发展存在的问题

1失业保险缺乏促进就业的保障力度

一是失业保险基金征缴不力,失业保险管理体制不健全.加强失业保险的促进再就业功能,基础便是有资金作保证,失业保险基金征缴不力和拖欠,导致保险资金中的部分“个人账户”形同虚设,有的已成为空账（见表2）.

失业保险管理采取的是政府直接管理的体制.由劳动与社会保障部门设立专门的社会保险经办机构负责失业保险基金的征收、发放等相关的管理工作.将失业保险同劳动划为一个政府机构管理,虽然有利于保障失业者基本生活和促进就业的双重目的实现,但政府机构臃肿,人浮于事和缺乏有效管理,这既增加了基金支出,又降低了失业保险基金对失业者的保障和促进就业的作用.

从表2可以看出,西宁市失业保险参保人数、缴费金额和基金支出逐年增加,参保单位有所下降.其中,失业保险基金收缴金额少,支出多,造成入不敷出的局面.保障部门应加大征缴力度,解决失业保险基金欠缴等问题.

二是基金的保值增值措施不够.

在西宁市,社会保险基金被严格控制在购写国债和存入银行范围内,这样,基金保值增值不够,而且还有可能会出现贬值的情况,使得基金不能更好的实现保值增值,使基金形成较大的资金缺口.可见,社会保险金支付风险的存在,已是不争的事实,应该合理的应用失业保险基金,使其在运作中稳中求增,增加基金数量.

三是失业保险基金缴费范围小.2000年,青海省劳动和社会保障厅根据《失业保险条例》的要求,全力抓失业保险的扩面工作,在巩固原有缴费单位和职工的基础上,将各类非公有制用人单位和职工纳入失业保险的覆盖范围,拓宽了征缴渠道,提高了保障范围.截至2008年底,全市参保单位达到1246家,参保职工达到148.6万人.但2008年的金融危机以及经济体制转轨,使得失业人数急剧上升,再加上失业保险费的征缴基本上集中在国有企业、城镇集体企业,而外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工及一些灵活就业者失业保险费的征缴则基本上处于探索推进过程,并未能实现制度化的强制性征缴,使得失业保险基金明显不足.

2失业保险覆盖范围窄

2009年据劳动保障部门统计,年末失业保险参保单位1486个,参保人数13.44万人,失业保险基金总支付2040.01万元；全年累计城镇登记失业人数4.49万人,年末实有城镇登记失业人数2.24万人,登记失业人员就业人数2.25万人,城镇登记失业率4.15%.年末,城市居民享受最低生活保障补贴7.6万人,全年累计兑现最低生活保障金6079万元.目前个体经营者、私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险.还有事业单位的失业保险工作仍未开展,这既不利于失业保险工作的全面推进,也有损事业单位落聘人员或失业人员对国家和社会帮助的享受.

三、解决西宁市失业保险发展问题的对策

(一)借鉴国外经验增强失业保险促进就业的功能

一是实行浮动性的失业保险征税制度,抑制雇主对雇员的解雇,保持企业工作岗位的稳定,以减轻社会失业压力.二是实行限制性的保险金给付条件,差别性的失业保险金给付期,使失业保险金的发放与再就业联系,促使失业者积极寻找工作,尽快实现就业.具体途径可以包括：对于提前就业者进行补助,对于有可行创业计划的失业人员,可考虑一次性发放多月的失业保险金,作为其创业资金；对于不积极参加就业培训的失业人员,可以采用适当减少失业保险金或对于参加失业培训的失业者给予增加失业保险金的方法,鼓励失业人员努力提高技能,尽早就业.三是调整失业保险基金支出结构,加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入,为实现就业保障型的社会保险制度提供资金上的保证.

(二)完善失业保险制度建设

首先,规范失业保险形式法制化是必然趋势,也是解决现存问题的必然选择.在宪法中增补失业保险方面的条款,以增强失业保险法制建设的权威性,应尽快建立《失业保险法》及其配套法律,以维护失业保险法律的真正效力.要明确有关法律责任,制定有关处罚条款,以发挥法律的震慑力.其次,监督手段主动化,财政部门应该建立失业保险基金的财务、会计管理制度,将失业保险金作为专项收支,纳入国家预算管理,严格按照有关规定明确支出范围,及时足额发放保险金和促进再就业费用的支出,坚持专款专用.

（三）理顺失业保险管理体制,建立独立的失业保险工作机构借鉴比利时的组织机构,将直线职能制结构转变成事业部制结构.德国在失业保险管理制度方面,形成了政府、雇主和雇员三方共同组成自治机构管理,根据职能分工和权力制衡的原则,实行政事分开、社会化管理、社会化怎么写作和社会化监督的管理体制.西宁市失业保险现在虽然是事业部制结构,但其在自主权和决策权,灵活性,部门间的协调等方面还不及比利时和德国.我市社会保障机构可根据自身具体情况,辨证地借鉴比利时和德国的管理体制.

（四）做好失业保险基金的保值增值,加强基金的法制化管理

我市失业保险基金的收益主要来自于银行的利息收入,投资渠道单一并且投资效率低下,这实际上是对失业保险基金资源的浪费.因而我市还应采取多种投资组合方式,在确保基金安全的前提下通过合理的投资运作实现失业保险基金保值增值.最后,为应对国际国内环境突变,还需要积极探索建立预防高失业风险基金,以应对可能出现的社会高失业风险.

（五）慎重扩大失业保险基金征缴范围失业保险费率体现权利和义务一致的原则,从而避免解雇率低的企业对解雇率高的企业进行单项补偿的格局,从而提高整个社会资源配置效率和福利水平.针对出现的重大事件,所造成就业压力增大,失业人员明显增加时,建立相应的应急措施.可借鉴美国开征社会保障税,扩大税源.根据西宁市现状,以企业单位发放的职工工资总额、职工取得的工资薪金收入和个体及私营企业主交纳个人所得税的所得额作为课税对象.征收范围可先限定在城镇,以城镇各类企业、机关、单位及其职工作为纳税人,并在时机成熟时把征税范围逐步扩大到农村.

（六）逐步扩大失业保险的范围应将失业保险覆盖到国家机关、事业单位、社会团体,覆盖到城镇国有、集体、个体私营以及农村所有劳动者,切实做好失业人员的续保工作,这是真正解决非国有经济从业人员无失业保险的问题.但不能盲目地追求“扩大”,应该结合西宁市的产业政策、经济发展阶段等综合考虑,并非范围越大,实现效果就越好,应该考虑合理性问题.

（七）积极完善就业培训体系一是劳动部门职业培训机构应建立起科学的、合理的、灵活的、与再就业和社会经济发展相适应的培训机制,建立健全职业技能开发的组织机构,采取多种办学方法和教学形式,全方位地组织失业职工进行提高素质的就业培训；二是劳动部门要增加对就业培训工作的投入,加大技能开发投入的比重和培训与就业结合的密度,围绕当前经济形势和企业生产的发展目标,制定具体计划和长远规划；三是鼓励支持有条件的行业、单位、团体和个人兴办培训实体,挖掘各级培训机构的潜力,建立多种形式、多个渠道的培训网络；四是构建完善的培训网络,应着眼于新兴的行业和工种,根据社会的变化及发展需求随时调整培训内容,不断推出符合社会经济发展需要的就业培训.