基层治理的若干法律问题

点赞:5642 浏览:20813 近期更新时间:2024-03-16 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:基层是广大民众集中居住和生产、生活的场所,也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方,因此,创新社会治理体制、改进社会治理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新.改革开放以来,我国基层治理的法律规制建设已经取得相当成绩,一些主要的治理参与主体的组织与职责权限已经有法可循.但是,从整体上看,当前基层治理的法制建设还是相当不足,离《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求和善治理念的差距还很大.本文对此进行了一些理论剖析,并且提出了关于改革和完善相关法律体系建设的意见和建议.

关 键 词:基层治理;体系建设;法律保障

总书记强调:“凡属重大改革都要于法有据.在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革.”这说明,改革已经从“摸着石头过河”的初期阶段进入到深水区,需要法律为改革保驾护航,同时也说明,中国的执政党通过对30多年改革经验的总结,已经深刻认识到法治对于改革与发展的重要作用,决心在全面深化经济体制改革的同时,进一步推进社会主义法治国家建设,促进经济社会健康有序发展.

随着改革的深入和社会主义市场经济的发展,社会各种矛盾增加,不同群体、不同阶层之间的利益诉求也会产生碰撞和冲突,这些都需要完善和创新社会治理体系和机制.而在社会治理体系创新中,基层治理是最关键的环节,只有基层达到善治,整个社会才可能有和谐的基础.改革开放以来,学界与实务部门都非常关注基层社会治理的问题,运用各种方式推动城乡基层治理体系建设.但是,从整体上看,这项改革进展仍然十分缓慢,问题较多.究其原因,主要是相关法制建设较为滞后,使该项改革无法在法治引领下系统推进.在学习了习总书记的讲话精神后受到启发,拟就这一问题作一粗浅的探讨.

一、基层治理的内涵及其基本要素

“治理”作为一个政治理论术语,最早见于1989年世界银行关于非洲的报告中.上个世纪90年代,“治理”理论开始兴起,但是对其内涵的界定却五花八门,莫衷一是.英国学者格里斯托克(GerryStoker)于1998年对当时流行的各种治理概念作出理论梳理,就整理出五种不同的理论阐释.不过,一般认为全球治理委员会关于治理的表述最具代表性和权威性.按照其对治理的阐释,“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和.它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程.它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排.而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力.”也就是说,治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作.新世纪以来,治理理论受到更为广泛的关注和讨论,并且引申发展了一种被称为“善治”的理论.

所谓“善治”(goodgovernance),是将治理理论与社会公共管理理论结合在一起,强调在社会管理中多元主体的参与和合作,在政府与公民共同参与的新型的管理方式与管理机制的共同作用过程中实现社会公共利益最大化.善治理论在中国得到高度关注和肯定.十八届三中全会所作的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.《决定》将“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一个重要内容,提出要“改进社会治理方式”,“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动.”实际上就是以善治理论引领社会管理体制改革与创新,推动社会和谐发展.

就社会整体而言,基层是广大民众集中居住和生产、生活的场所,也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方,因此,创新社会治理体制、改进社会治理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新.

改革基层治理体系,首先应该明确基层治理的基本要素有哪些,才可能有针对性地进行改革和创新.尽管基层治理涉及要素较多,但是最基本的要素可以概括为主体、权责、运转、保障等四个方面.

基层治理的主体,就是参与治理的组织或个人.按照《决定》的治理体系设想和善治理论,基层治理的主体应当包括基层政权组织、基层自治组织、区域内的各种企事业单位、以及其他各种社会组织和公民.当前我国实行的是城乡二元管理体制,在城市,基层政权是指不设区的市和设区市的区一级政府.但是,城市的基层政府普遍设置了其派出机关――街道办事处,由于直接开展群众工作的大多是在街道办事处,因而基层治理主体中政府组织方面,往往认为应该是街道办事处;在农村,基层政权则指的是乡镇一级政府.基层自治组织也是城乡分治,在城市是居民委员会,在农村则称为村民委员会.

基层治理各参与主体的权力、权利与责任问题,是基层治理中一个非常重要的问题.因为基层治理参与主体的多元性,加之各方社会地位还存在不对等,因此,只有搞清楚各自的权力、权利、责任等,才能更好地一起工作,共同实现治理目标.当然,这其中还需要选择好的运转模式,而且还需要强有力的保障.基层治理的保障要素主要集中在两个方面,一是财力保障,二是法治保障.而法治是最为重要的保障要素.

二、当前中国基层治理法律规制的现状及不足

虽然治理理念在中国被重视和认可的时间不是很长,但是,国家一贯重视基层社会管理,早在上个世纪50年代,就有了关于基层组织的立法;改革开放以来,这方面的立法进一步加强.

仅从基层治理主体要素的法律规范看,既有关于基层政权的法律规范,也有关于基层自治组织的法律规范.1979年颁布后经过四次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》),专门规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府的组织和职权.而在城市,基层政权至少是相当于县一级,按照《地方组织法》的规定,其组织与职权都与县级以上各级人民代表大会和各级人民政府的组织和职权相同.不过,目前中国的大城市,基本上都是按照“两级政府、管理”的模式构建,也就是说,城市基层政权都设置派出机关街道办事处,由街道办事处直接管理基层社会事务.关于街道办事处,1954年曾经出台过一个《街道办事处组织条例》,对街道办事处的性质、设置、组织规模、工作任务、与基层政权各职能部门的关系、经费保障等都作出详细的规定.当时对街道办的工作任务的规定十分明确:即市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求等三项.但是,这部法律在运行了55年后,于2009年第十一届全国人大第九次常务委员会会议废止.目前,关于街道办没有国家层面的法律规范,但是各地纷纷出台地方性法规予以规制,如《武汉市街道办事处条例》、《上海市街道办事处条例》等等.这些地方法规虽然在规范方面更加细致了,有的还赋予其一定的执法权,如有的地方街道办事处条例规定可以成立市容监察队等.但是从总体看,城市街道办事处的性质、组织、工作任务等,仍然主要集中在联系城市基层民众和经地方法规和基层政府的授权实施社会事务管理工作.

基层治理的主体除了政府外,还有基层自治组织和其他群众性组织和公民个体.在我国,基层自治组织也是城乡有别.早在1954年国家就颁布了《城市居民委员会组织条例》,将居民委员会定性为“群众自治性的居民组织”.1989年国家颁布了新的《城市居民委员会组织法》,这部法律对居民委员会的性质、任务、组织、活动原则、与基层政府的关系等都作出比较详细的规定,为推动城市基层发展提供了法律保障.

1987年,国家出台了《村民委员会组织法(试行)》,明确了村民委员会是基层群众自治性组织.这部法律在试行10年后,于1998年颁布《村民委员会组织法》,其后又于2010年作出重要修改.这部修改后的村民委员会组织法对村民委员会的性质、任务、组成、选举、运行、与基层政府和辖域范围内其他单位之间的关系等都作出较为详细的规定,不仅极大地推进了农村基层政治的发展,而且为基层治理提供了一个较好的规范蓝本.


除了以上法定的群众性自治组织外,基层还存在大量怎么写作性、公益性、互助性的社会组织,按照《村民委员会组织法》的规定,村民委员会应该支持这些组织的开展活动,实际上这些组织也是基层治理的参与主体.至于公民个体参与基层治理,是公民的一种宪法权利.《中华人民共和国宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务.”

综上可见,我国基层治理的法律规制已经取得相当成绩,一些主要的治理参与主体的组织与职责权限已经有法可循.但是,从整体上看,当前我国基层治理的法制建设还是相当不足,离《决定》的要求和善治理念的差距还相当大,主要表现在以下几个方面:

一是有些法律规定过于宽泛,缺乏可操作性.现在对基层政权组织设置和职权设定的法律规范,只有一部《地方组织法》.这部法律虽然对乡镇一级的人民代表大会和人民政府的组织与职权有专门的规定,但是,这些规定仍然比较原则,特别是对基层社会管理方面的规定涉及很少,而且宽泛,操作性差.至于城市基层政权,都属于县级以上的政权,其组织与职权,按照法律的规定,是相同的.但是,县级以上地方政府,包括省级、地市级、县级,他们之间虽然都属于地方政府,但是差别还是有的.现在笼统地以“县级以上”进行规范,很难突出基层政权对基层社会治理方面的特殊性.二是一些法律相互之间衔接不够,缺乏系统性.三是有些法律比较滞后,影响相关主体的积极参与.当前来看,涉及基层治理的法律,有些已经多年没有修改,与现实需求有相当的差距.如武汉市著名的“883计划”,就是社区建设计划,那么,居民委员会与社区的关系又应该怎样处理?这些新的组织的出现及其在城市基层中的重要地位,使其与居民委员会的关系错综复杂,而这部法律的滞后,使城市居民委员会难以真正发挥群众自治组织的功能和作用,影响了一些居民参与基层治理的积极性.四是有些方面的法律缺如,影响治理体系的建设.《决定》提出要“鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的善治状态.现行的《村民委员会组织法》也明确规定,村民委员会要支持各种怎么写作性、公益性、互助性组织的活动.但是,至今我国尚未出台相关的社会组织法,基层大量出现的各种怎么写作性、公益性、互助性的社会组织,虽然说宪法规定公民有结社的自由和权利,但是,这些组织成立的程序、权利义务等,却没有具体的法律可依.1998年国务院出台了《社会团体登记管理条例》,虽然为一些社会组织的成立提供了一个程序性的法律依据,但是,可依照这部法规登记的社会组织必须符合一定的条件,注册登记的活动资金至少要3万以上、达到法人社团的标准才能予以登记,而一些怎么写作性、互助性的群众组织,如蔬菜协会、瓜果协会、街舞协会等,都是一些群众自发组织成立的带有互助、兴趣、怎么写作等性质,一般不可能达到《社会团体登记管理条例》中所要求的条件,但是这些组织的存在,对于基层民众相互帮助、沟通倾诉、参与提升等都有很大的作用.目前这方面相关法律的缺失,对于治理体系建设是有不利影响的.

三、完善中国基层治理法律建设的几点思考

(一)以《决定》为指导,促进基层社会立法.十八届三中全会所作的关于全面深化改革的决定,是当前和今后一个时期党和国家的行动纲领,更是全面推动中国社会治理体制创新的指导.《决定》将“推进国家的治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标之一,说明党和国家更加注重通过改革促进经济、社会等各个方面的统筹协调发展,彻底改变过去那种“唯GTP指标”论成败的单纯经济观点.正因为如此,《决定》专门将“创新社会治理体制”作为全面深化改革一个方面的重大问题,并且具体提出了社会治理体制改革的目标、内容和路径.基层治理是社会治理的基础,正如《决定》指出的:要“健全基层综合怎么写作管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”.同时,《决定》强调指出:要“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”.这表明,要改革和完善基层治理体系,必须以《决定》为指导,首先加强和完善相关的法制建设.(二)调整立法重点,加快基层社会立法的步伐.改革开放以来,中国的法制建设步入快车道,取得了令人瞩目的成绩.但是,由于经济体制改革和建设社会主义市场经济的紧迫需要,过去的二三十年,中国的立法更注重对经济领域或与经济相关的领域的规制,社会立法一定程度上较为缓慢,或者说相对滞后.以《新编中华人民共和国常用法律法规全书》2013年版收录的法律法规为例,这部《全书》收录法律法规的截止时间是2012年底,共收录常用法律法规300件,其中作为社会类的法律法规总共只有8件,只占总数的2.67%左右.而随着改革的深入和社会主义市场经济的逐步发展,加快社会建设已经成为全面推进中国特色社会主义制度建设的关键环节.但是由于相关的法制建设滞后,社会治理体制创新虽然已经讨论了多年,但至今进展不大,收效甚微.因此,在全面深化改革,加强社会建设过程中,一定要调整思路,加大基层社会立法的力度,以健全的法制推动基层社会治理体系改革和发展.

(三)结合行政体制改革,加强行政组织法制建设,促进基层政府在治理体系中的主导作用的发挥.如前所述,我国地方组织法过于粗略,完全没有区别不同层级的地方政府在职能、管理方式等方面的差异性,实际上,作为最高层级的地方政府如省级政府与最低层级的地方政府如城市的区政府、农村的乡镇政府等,无论在职能、管理范围、管理方式等,都有很大的差别.而现行的地方组织法几乎是将所有地方政府的职能权责进行统一规范,在实践中出现一些操作上的难题.在全面深化改革的进程中,有必要修改地方组织法,最好是分别制定不同层级的地方政府组织法,特别要单独制定基层政府组织法,就基层政府的产生与组成、职责权限、与基层组织和社会组织的关系、以及在基层治理中的地位和作用等,作出明确的规范,以更好地发挥基层政府在基层治理中的主导功能.其次,还有街道办事处的立法问题.自从街道办事处条例被废止后,国家一直还没有制定相关法律,虽然有些地方根据自己的需要制定了相关地方法规,但是由于没有统一的法律规范,一定程度上影响了街道办事处的工作,也影响到基层政府在基层治理中的地位和作用.当然,关于现行城市管理“两级政府,管理”的模式,多年来一直存在争议,特别是在互联网发达的今天,办公条件、管理方式都有大的变化,是不是城市基层政府都需要设置一个派出机关实施基层社会管理,确实是一个值得商榷的问题.笔者以为,除了城市人口达到100万以上的特大城市外,中小城市确实不需要设置街道办事处这样的派出机关,以便减少行政层次,加强基层社会组织的功能和作用.因此,建议尽快制定“街道办事处条例”之类的法律或行政法规,对街道办事处的设置条件、组织结构、职责权限、与基层社会组织的关系等作出统一规范,以利于更好地发挥街道办事处的功能和作用.

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(四)以改革的思路促进基层社会法制建设,完善基层治理体系.《决定》提出,要围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,这意味着现代市场体系将进一步完善和发展,由此将进一步推动行政体制改革,压缩政府对市场的不必要的干预,同时,政府对社会的管理也将出现重大改变.在这种大的历史背景下,社会立法也必须以改革的思路指导基层社会立法,使立法带有一定的前瞻性、导向性,以促进基层治理体系的建立和完善.

首先,要修改和完善城乡基层自治的相关法律.因为,基层自治制度是中国三大政治制度之一,是基层群众自我教育、自我怎么写作、自我管理的基本形式,是基层社会治理体系的主干力量.过去相当长的一个时期,我国实行的是城乡分治,基层自治的相关法律也是按照城乡分治的模式分别制定,并且不同步,相互有很大的差距.但是,自上个世纪80年始的农村劳动力向城市转移的人口流动潮,经过30多年的发展,已经使中国的城乡各个方面发生巨大的变化,据网上的一组公开数据,全国的自然村在过去十年间消失了90万个,也就是说,每一天中国约有250个村庄消失3,而还有许多的乡村,通过新农村建设等,正在进行“村改居”的活动.农村的这些变化实际上对现有的村民自治造成很大的冲击,而流入城市的许多外来人口却无法参加城市的居民自治组织.可见,仍然按照城乡分治的思维模式进行基层立法,将与实践需要脱节,是不利于基层治理体系建设的.因此,建议尽快制定统一的基层自治法,对基层自治的范围、事项、组织形式、活动方式、与基层政府及其他社会组织的关系等作出明确的规范,以更好地促进基层政治发展,发挥基层自治组织在基层治理中的重要作用.其次,应该尽快制定社会组织法.随着改革的深入和社会主体层次和需求的分化,各类社会组织如雨后春笋般地涌现.这些社会组织大量的是群众由于兴趣爱好或利益需求而自发组织起来的,它们已经成为广大群众相互沟通、倾诉、排解、帮扶的一个有效载体,成为基层社会治理中一支不可忽视的基础性的重要力量.但是,由于没有相关法律规范,导致这些社会组织各行其是,自生自灭,既无法给予其一定的管理和指导,也使这些组织得不到法律的保障.虽然现行的村民委员会组织法规定,村民委员会应当支持怎么写作性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,但是,如何界定这些组织的性质,怎样支持这些组织的活动,没有明确的法律规范,在实践中引起许多困惑.因此,建议尽快制定一部社会组织法,对社会组织进行明确规范.社会组织法所称的社会组织,首先应该明确其是指非营利性的组织,同时应该将其划分具有法人性质的社会组织和不具有法人性质的社会组织两大类,分别规定不同的登记注册或备案成立的办法,以及不同类型的社会组织在活动范围、组织形式、权利义务、退出机制等,以促进我国社会组织规范有序发展,进而促进我国社会治理体系的完善和社会管理体制机制创新发展.