《矿产资源法》的修改建议

摘 要我国《矿产资源法》自1996年修订到现在已有18年之久,为适应新形势对矿业发展的要求,2003年6月,国土资源部成立了《矿产资源法》修改领导小组,正式揭开了修改1996年《矿产资源法》的序幕.本文从法律责任的角度来对我国矿产资源法律责任设定的历史轨迹及与其它部门法律的衔接,还分析了《矿产资源法》法律责任的缺陷,并提出相关的修改建议.

关 键 词矿产资源法刑事法律责任民事法律责任行政法律责任

作者简介：王璐昕,山西大学法学院,硕士研究生,研究方向：经济法.

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）07-238-02

法律责任是指违法者对自己实施的违法行为必须承担的某种法律上带有强制性、惩罚性的责任,它在任何一部法律中都起着举足轻重的作用.法律责任的设定不仅关系到法律的可执行性,更与法律内容的正义性,合理性密切相关.矿产资源法律责任是关于矿产资源的法律规定得以实施的重要保证.它是指行为人因违反矿产资源法律规定或违反约定的义务,给矿产资源或矿产资源权利造成损害或有造成损害的危险,而应承担的不利的法律后果.矿产资源法律责任可根据行为人违反的法律规范性质的不同,而构成的包含民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任的体系.

一、矿产资源法律责任制定的历史发展

(一)《矿产资源法》法律责任的历史发展

1986年我国颁布《矿产资源法》使我国矿业的发展有法可依,规定了违反矿产资源法的法律责任,明确了非法开采、越界开采、破坏性开采的民事责任、行政责任和刑事责任；规定了倒卖采矿权、扰乱矿区秩序和非法经营矿产品行为的行政责任和刑事责任.法律责任的规定也是为实现矿法各项制度的实现提供保障.

为满足社会主义市场经济的需要,全国人大常委会在1996年对《矿产资源法》进行了修订,重点明确了矿业权有偿取得,允许流转,同时充实了法律责任的内容,增加了单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的处罚规定；将探矿权、采矿权倒卖牟利的处罚规定；对妨害公务行为和矿产资源领域国家工作人员渎职的处罚规定.

(二)矿产资源法律责任与刑法的衔接

1997年《刑法》修订后与1979年《刑法》相比,不论是内容还是条款的序号变动都很大.并且在第343条首次规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪,不仅完善了矿产资源保护的法律责任,也为打击破坏矿产资源的犯罪提供了法律依据.2003年,最高人民法院发布《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,进一步明确了对非法采矿罪和破坏性采矿罪的定罪和量刑.2005年,国土资源部发布《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》,规范非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值鉴定程序,依法惩处矿产资源违法犯罪行为.

(三)矿产资源法律责任在行政法规和部门规章中的体现

为促进矿法更好的实施,1987年,国务院发布《矿产资源监督管理暂行办法》,第23条规定了矿山企业造成资源破坏损失的行政责任.1994年2月《矿产资源补偿费征收管理规定》发布,第14条至第16条规定了采矿权人因矿产资源补偿费征收可能产生的行政责任.1994年3月《矿产资源法实施细则》发布,第42条规定了对违反矿产资源法行为罚款的具体幅度,第43条规定了非法批准办矿和非法颁发采矿许可证的法律责任.1998年,矿产资源法的三个配套法规即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让办法》发布,皆规定了相应的法律责任.2000年国土资源部发布《矿业权出让转让管理暂行规定》规定了在出让、转让过程中矿业权人及登记管理机关的工作人员违反规章要承担行政责任.

二、《矿产资源法》法律责任修改的必要性

现行《矿产资源法》在1996年修订后,距今已有18年之久,虽然其对于加强矿产资源的管理,促进矿业的发展起到积极作用,但部分法律责任在内容的完整性、有效性以及与相关法律相衔接等方面存在一定问题,需要作出完善和调整.

(一)民事法律责任的缺失

现行的《矿产资源法》本质属于管理法,因此导致法律责任实现方式过于单一,行政处罚手段使用较多,民事法律责任规定则相对较为缺失.探矿权和采矿权作为用益物权,具有物权的效力,矿业权人在探矿权、采矿权受到他人侵犯时,有权要求对方承担相应的民事法律责任.例如《矿产资源法》第40条规定：“超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采,赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款”.越界开采不仅是违反了矿产资源管理的行政违法行为,也是侵犯他人矿业权的民事侵权行为,侵权人所得矿产品和违法所得应作为不当得利返还所有人,即被侵权的矿山企业；开采矿产资源,给他人的生产生活造成损失的,开采人应当依法承担民事赔偿责任.法条中规定的“赔偿损失”是由于侵权行为所带来的民事法律责任的一种,民法调整的是平等主体之间的法律关系,民事责任是民事主体违反了民事义务所应承担的法律后果,那么此处的赔偿损失就不应当使用更加偏向行政行为的“责令”一词,应体现的民事赔偿责任是可协商解决的.《矿产资源法》第32条第2款规定：“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施.”但在法律责任条款的规定中却没有明确其应承担的相应具体民事责任.

《矿产资源法》第六章法律责任有11条规定,但除了39条第1款和第40条是涉及到一些民事责任,以及第49条规定了矿山企业作为民事主体对矿区范围产生争议协商解决不能的处理办法之外,再没有对民事责任的规定,因此《矿产资源法》的民事法律责任规定缺失很严重.

(二)刑事法律责任的缺陷

《刑法》在1997年修订后,现行《矿产资源法》已经与之在某些条款脱节,无法继续适用.例如矿法第39条、第40条及第44条的非法采矿、越权采矿、破坏性采矿是援引刑法第156条“依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”.但现行《刑法》已经将这些行为明确规定为非法采矿罪或者破坏性采矿罪.矿法第43条援引的刑法第117条、第118条原来的规定是投机倒把罪,但投机倒把罪已经取消,现在符合的应为刑法第255条的非法经营罪.矿法第48条援引的刑法第157条现在是关于犯罪的规定,现在适用应为刑法第277条的妨害公务罪.在《刑法》第343条规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪,但对于非法采矿罪的法定最高刑仅为七年有期徒刑,对于非法采矿构成犯罪且情节极其恶劣的,则无法适用更高的法定刑,这极有可能放纵犯罪分子,无法实现刑罚的目的和任务.同时,对破坏性采矿罪仅规定了一种量刑幅度,即“五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金”,没有进一步区分各种犯罪情节,法定刑的幅度过大,赋予法官的自由裁量权较大,在量刑时难以把握,在司法实践中容易导致量刑失衡.

(三)行政法律责任的倾斜

我国立法在行政相对人违反矿产资源法律法规要承担行政处罚包括：警告、罚款、责令停止违法行为、没收采出的矿产品和违法所得、吊销许可证（含勘探许可证、开采许可证）等.以上对行政相对人法律责任规定的比较具体,能够满足矿业行政管理的需要,相反,行政主体的责任承担规定得过于缺少和简单.《矿产资源法》在第39条到第49条法律责任条款中,只有第47条对行政主体的行政责任笼统的规定“给与行政处分”.对于行政主体的行政责任规定少,规制行为有限,这是由于我国的矿产资源法律法规脱胎于计划经济时期,受管理理论的影响,立法机关在制定矿产资源法时,过多地从行政管理的角度出发来设定、配置矿业行政管理机关与矿产资源开发主体之间的权利义务关系,呈现出了明显的立法上的倾斜.

三、关于《矿产资源法》法律责任修改的建议

(一)对于民事法律责任规定的完善

《矿产资源法》的修改要增加民事法律责任的规定,民事责任规定的缺失很容易造成侵权行为难以遏制,使得矿业权人受到严重的侵权后果,因此不仅关注行政管理的实现,更要增强矿业权人作为物权所有人的合法权益的保障,增加矿业权保障实现的具体条款和内容.保护对象同时也是规制对象,也要规定采矿权人在采矿过程中给他人生产生活带来破坏时应承担的民事法律责任,保障他人的日常生活.

(二)关于刑事法律责任规定的完善《矿产资源法》修改

首先要完善与1997年《刑法》的衔接问题,把脱节的法条序号做一调整,其次虽然最高法院在2003年发布《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对非法采矿罪和破坏性采矿罪做了进一步的规定,但笔者还是认为最高七年的法定刑不足以震慑非常恶劣非法采矿罪罪犯；对于破坏性采矿罪的法定刑幅度过大,为了保证实践操作,还应规定具体的量刑情况.

(三)对于行政法律责任规定的完善

《矿产资源法》修改应增加矿产资源监督管理主体的责任条款,或对已有的责任条款做更细的规定.这样才能有利于矿业行政管理主体依法行使监督管理职能,从而争取将矿业安全隐患防患于未然.同时也应对行政机关工作人员的行政侵权、失职行为应承担的行政法律责任进行具体规定,例如采用行政处分的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除.这样能更好的体现矿业行政管理机关与矿产资源开发主体之间的行政法律责任的平衡,无论哪一方主体在哪一个环节违反了法律规定,都应当真正地追究其法律责任,杜绝过去存在较多的矿业行政管理机关及其工作人员在管理过程中违反了法律却得不到有效、及时追究的现象.

(四)对于环境法律责任的完善

矿产资源的利用必然会产生一定的环境问题,在环境问题日益凸显的今天,完善矿产资源使用的法律责任规定更是顺应社会发展的要求.现行的《矿产资源法》第32条第1款规定“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境.”但在法律责任章节中没有规定相应的法律责任条款,更没有对行政主管机关及其工作人员和矿山企业在保护环境方面应承担的责任进行规定.因此,要做到可持续发展,应规定相应的矿业主管机关和工作人员以及矿业企业应当承担的责任条款,重视矿业环境保护才能使我国矿业发展更加健康.环境责任不是一种单独的法律责任,它可以通过很多手段来加以实现,例如加入保证金制度、环境影响评价制度,同时在民事、行政、刑事法律责任中加强对环境保护方面法律责任的规定,从而形成一个较为完备的责任体制,为我国的矿业发展及矿业环境保护起到更坚定的保证作用.

四、小结

《矿产资源法》的修改应该符合时代的发展和国家的要求,只有一步步完善其法律责任的规定,才能保证《矿产资源法》法律更好的实施.法律责任的修改应运用平衡理论,科学合理地设定各方的权利责任,保障民法主体的权利,惩罚违法犯罪行为,更能规范各行政主体与相对人的行为,保护环境的前提下促进矿产资源的合理开发使用和我国矿业事业的健康发展.

注释：

李小军,浑宝炬.浅议矿产资源法律责任制度的完善.资源行政管理与法制建设.2009（4）.第7-8页.