渝东北库区移民法律问题的检察监督

摘 要由于三峡工程的建设,重庆库区移民形成了独特的生态结构,其在政治、经济、文化等方面都存在着与其他群体不同的特征,特别是对库区移民法律问题的研究尚处空白.三峡库区百万移民的法律问题关系到库区乃至西部,甚至全国的社会稳定,需要得到重视.

关 键 词三峡工程三峡库区法律问题检察监督

作者简介：吴波,重庆市人民检察院第二分院.

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）07-152-02

一、三峡库区移民存在的法律问题

(一)三峡库区移民的刑事犯罪问题

1.乡镇贪污贿赂犯罪突出.从查处的移民贪污贿赂犯罪表明,乡镇、村等农村基层组织容易在退耕还林、种粮直补、征地拆迁、移民安置、承包工程等活动贪污国家集体财产,侵犯村民权益.如贪污犯罪较多表现在乡镇干部利用职权非法占有、挪用移民搬迁款、扶贫补助款等,又如行贿受贿大多表现在移民迁建、地灾整治、城乡改造等重大工程活动中.

2.重大安全事故频发.三峡库区矿场资源较为丰富,然而由于三峡工程的建设,库区地质生态环境等受到一定影响,加之行政执法人员的玩忽职守易造成库区矿山重大安全事故.

3.城区犯罪问题突出.由于移民大量从农村搬迁至城区,城区在人口、环境、就业、升学等方面承受巨大压力,由此引发一系列的社会问题,也易产生刑事犯罪问题.如受教育程度不高,缺少生活来源的移民容易有“两强一盗”（抢劫、抢夺、盗窃）的犯罪行为,且日趋低龄化.又如不少移民得到的补偿款后出现针对移民的诈骗犯罪案件.再如出现的黑恶势力垄断地方经营生产,称霸一方等.

4.农村犯罪问题需重视.随着大量村民外流和可耕用的土地减少,不少地方出现“空村”“空户”的情况,对此农村留守的老年人、未成年人,特别是留守女性容易遭受犯罪的侵害.同时由于三峡库区大多属于贫困县,村民缺乏谋生手段后通过种毒贩毒、持有、写卖、盗伐滥伐林木、非法占用林地等犯罪行为也较为普遍.

(二)三峡库区移民的民事诉讼问题

1.库区移民民事诉讼范围.通过数据分析,三峡库区移民民事经济纠纷案件集中在征地补偿、安置费用的发放、淹没实物产权、移民工程、拆迁协议、移民安置、移民与搬迁企业间的劳动、经营纠纷、搬迁企业破产等方面.其中发生在移民之间的民事纠纷大多是淹没物产权归属及补偿款的分配,安置房屋产权归属及分割继承等；移民与政府间的民事纠纷大多是征地拆迁补偿标准,移民搬迁工程中损害财产等问题；移民与企业间的民事纠纷一般是企业搬迁、破产后的劳动安置补偿,租用房的使用和安置等.

2.库区民事诉讼监督难度较大.人民检察院受理民事诉讼是指对法院生效的民事裁判进行的事后监督.新《民事诉讼法》修改后,检察机关对民事诉讼的监督得到全方位的加强,但实践中监督难度较大.一方面库区移民搬迁历时长、工程复杂、档案遗失、时过境迁导致调查取证困难.另一方面移民搬迁缺乏统一的法律法规,在政策适用上变动较大,符合政策不符合情理的时有发生.同时移民搬迁结束后,属于历史遗留的问题没有得到解决都造成库区民事纠纷解决难.检察机关对民事诉讼的监督同样面临申请人举证不能、政策使然的困境.

3.民事纠纷缠访缠诉问题突出.检察机关作出不支持监督决定书后,申请人进而对检察机关缠访缠诉的问题近年来较为突出.究其原因,民诉法修改后,对不服生效民事裁判的申诉由原来既可以向检察院也可向法院申请的“双轨制”改变为先向法院后向检察院申请的“单轨制”,检察机关成为申诉人救济的最后渠道,期望过高.但大多数案件时过境迁,政策法规变动大导致检察机关难以支持申诉人的抗诉请求,由此产生的对立情绪易发生申诉人过激行为.

(三)三峡库区移民的行政诉讼问题

库区移民行政诉讼多数集中在政府及其移管部门就征地、房屋迁建补偿安置、移民企业搬迁重组、移民资金的拨付、移民工程建设等方面.由于移民搬迁的行政主导性,其对象为百万移民,一旦行政权力使用不当极易造成群体性诉讼和群体性突发事件.特别是移民搬迁中补偿标准政策不统一导致的诉讼；政府强制搬迁过程中的侵权违法行为诉讼；政府主管企业破产后职工与政府主管部门的诉讼；未完成移民搬迁至今仍在诉讼中的历史遗留问题等等.按照《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定,检察机关受理移民行政诉讼主要包括对法院生效行政判决裁定不服申请监督的案件和因具体行政行为侵犯移民合法权益的行政赔偿案件.不论是行政监督案件还是行政赔偿案件,检察机关都存在较大难度,一方面是三峡移民搬迁的政治任务导致行政权力滥用的不可避免,大量游离法律之外的政策为行政权力滥用提供了依据.另一方面是检察机关与法院都无法脱离地方行政干预,在行政强势的情况下,其监督必然大打折扣.

二、对库区移民法律问题检察监督的必要性

检察机关作为国家的法律监督机关,应当在三峡库区移民存在的法律问题上履行好监督的职责.其必要性表现在：

1.解决库区移民法律问题的现实性.对库区移民现实的法律问题需要通过法律手段来解决.检察机关作为国家的法律监督机关,应当在法律问题解决上发挥更大的作用,特别是解决现实中的实际问题.如前文指出的三峡库区移民问题,检察机关应该在对移民线索的受理登记、审查分流、初核初查、办结答复等环节完善工作.又如对三峡库区移民存在的刑事犯罪问题,检察机关应当在刑事犯罪的预防、批准逮捕、审查起诉、监狱执行、刑事申诉等方面进行履职和监督.

2.促进库区经济发展的可持续性.库区法律问题解决的好坏直接关系到库区经济的发展.长期以来三峡库区都存在贫穷落后的实际状况,移民搬迁后虽然得到国家大量的资金扶持和惠民政策,但地域上的客观限制和受教育程度不高的局限,使得具有库区移民特征的法律问题成为阻碍经济发展的瓶颈.相反越是经济无法发展的库区必然恶性循环地形成更多的法律问题,甚至是社会问题.因此加强检察机关对库区法律问题的解决必然会有力地促进库区经济的可持续发展,成为良性的循环.3.保障库区社会环境的稳定性.随着三峡移民工程的结束,近年来库区移民逐渐暴露出一些社会问题,特别是件和突发事件等,极大地影响了库区的经济发展和社会的稳定.分析其根源可以发现,不少事件本身来源于法律问题没有得到妥善的解决,由于移民合理或是不合理的诉求没有达到满足,从而引发围攻、冲击或是滞留接访场所,长期对政府机关单位缠访缠诉.因此检察机关在库区移民法律问题的解决有助于舒缓社会压力,促进社会矛盾的解决,从而达到库区社会环境的长久稳定.

三、库区移民法律问题的检察监督

对三峡库区移民法律问题进行检察监督,不仅是解决实际法律问题的需要,更是维护库区经济发展和社会稳定的需要,对此检察机关应当发挥更大的作用.

首先要加强中心的队伍建设,配备有侦查经验的工作人员有效行使部分线索的初查权,这样不仅可以缓解侦查部门的办案压力,减轻负担,而且可以通过初查解决一部分实名人的答复问题.其次对实名线索应当优先查处,在优先处理的实名线索中,可以按线索性质和可查性分别由中心和侦查部门处理,这样可以提高对实名人的答复率.最后要重视农村基层腐败问题.检察机关应从怎么写作民生、维护社会稳定大局的高度慎重对待涉及乡村干部贪腐线索,不因案值小、影响小而有所取舍,导致此类犯罪得不到及时遏制,使国家各项惠农政策、扶持资金难以落到实处而成为引发社会不安定因素.

检察机关作为国家的法律监督机关,对库区法律问题应当进行有效监督,充分履行好监督职责.完善检察机关检调对接制度.检调对接是指检察机关在严格依法办案的同时,通过调解工作来实现检察监督的新机制.库区不少民事、行政、刑事法律问题都有其存在的历史背景,如果严格按照法律法规难以到达最好的社会效果,因此检察机关在处理此类案件中可以通过调解的方式实现法律效果和社会效果的统一.如轻微的刑事案件、民行监督案件、伤害类的不起诉案件时,可以运用检调对接的方法在法律规定的程序范围内和允许的程序外对赔偿、谅解、矛盾化解等方面发挥作用,有效的化解矛盾.

主动争取地方党委、政府部门的支持.对于法律之外情理之中的问题解决,除了检察机关积极履行监督职责外,还需要主动争取地方党委、政府的支持,在政策允许的范围内解决库区移民的实际问题,防止移民法律问题因为得不到解决而转变为信访问题.对合理诉求已经解决,仍坚持长期缠访缠诉的涉检信访案件,探索建立第三方介入制度,邀请人大代表、政协委员、律师、学者或者人民监督员等共同参与息诉化解工作,增强息诉化解工作的社会公信力和支持度.

注释：

梁福庆.移民企业迁建问题研究.三峡大学学报.2008（3）.第24页.

胡一进.三峡重庆库区搬迁企业破产关闭法律问题思考.重庆大学学报.2000（4）.第72页.

汪燕,苏宏振.库区土地利用现状及其法律问题探析.湘潮（下半月）.2012（4）.第26页.

刘发成.三峡库区移民法律适用的对策.重庆大学学报.2000（4）.第68页.