WTO框架下PPMs?劳工贸易措施的合法性问题探析

摘 要:发达国家一直试图将劳工标准与贸易挂钩,在将该问题多次试图纳入WTO议题未果的情况下,发达国家开始针对在产品生产过程和生产方法(PPMs)中侵犯劳工权利、不符合进口国劳工标准的产品进行限制,也就是采取单边PPMs劳工贸易措施,设置单边劳工贸易壁垒,主要针对这种PPMs劳工贸易措施在WTO框架下是否合法进行分析,探讨发达国家采取该措施是否有法律依据.

关 键 词 :PPMs劳工贸易措施,GATT,合法性

中图分类号:F74

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)08-0230-03

1.PPMs劳工贸易措施概述

1.1 PPMs劳工贸易措施的产生背景

在当今国际贸易环境中,各国不同的经济发展水平造成了其对本国劳工待遇及保障条件的不同.与发达国家相比,发展中国家对劳工的低水平保护在一定程度上促成了发展中国家在国际贸易中的比较优势――廉价劳动力,由此产生的低劳动力成本的产品对发达国家的国内制造业造成了巨大的冲击.面对本国相关产业遭受的冲击及失业压力颇大的现状,发达国家指责发展中国家不执行较高水平的劳工标准,致使自己在执行较高劳工标准后制成的高成本产品与来自低工资、低福利待遇的发展中国家的产品进行竞争是不公平的,并对WTO一直标榜的“自由贸易”提出了批评.同时还认为发展中国家低标准的劳工保护状况会引起“Race to the bottom”(倒退的竞争)现象,即利益的驱动会使得各国的劳工标准普遍降低,造成劳工保护日益恶化的状况.

为了解决该问题,发达国家一直致力于将劳工标准问题与贸易进行挂钩,采取涉及劳工标准的PPMs措施,以贸易制裁的方式来推广劳工标准.试图将贸易与劳工权利挂钩最早可始于1890年,那时美国就已经开始禁止进口由监狱的囚犯生产的外国产品,1886年美国劳工联盟(AFL)建立,它积极推动美国国会采取措施反对来自低工资国家的产品来保护美国的工业,这个原则被1922年和1930年的关税法所采纳,作为“成本平等化”(cost equalization)的体现,在1930年时,美国颁布了霍利一斯穆特关税法(Hawley-Smooth Tariff Act),该法案中将禁止进口的产品范围扩大到了所有强制劳工生产的产品, 20世纪20年代期间,几个欧洲国家对进口“低劣雇佣条件”下生产的产品征收特别关税,同时许多国家也禁止进口劳改产品,1988年美国出台了极具贸易保护色彩的《贸易与竞争综合法案》,其中首次将“持续否定工人权利的行为模式”列入不合理的外贸行为清单,对所谓不尊重世界公认的雇员权利的国家的进口产品实施报复.

1.2 PPMs劳工贸易措施介绍

PPMs是生产过程与生产方法(Process and Production Methods)的简称,其含义为“基于产品的生产方法和过程而不是产品本身特性而适用的产品标准”. 广义的PPMs分为与产品有关的PPMs和与产品无关的PPMs,与产品有关的PPMs(product-related PPMs,简称PR-PPMs)是指这种生产过程或方法将会影响产品的最终性能或产品使用者的安全,与产品的特性联系最为密切.而与产品无关的PPMs(non-product-related PPMs,简称NPR-PPMs)则是指该PPMs并不会影响产品的最终性能及消费者的使用,它仅是产品在生产过程中的某些环节体现出的表征,例如纸制品生产过程中是否污染了周围的河流,生产该产品时是否侵犯了劳工的权利如压低劳工报酬、工作环境恶劣、使用了童工或强制性劳工等,体现出的是一种消费者无法探明的且不影响其使用的产品生产过程和方法.

由上文的介绍可以看出涉及劳工权利的产品生产过程和生产方法应当属于与产品无关的PPMs(NPR-PPMs),因为在产品的生产过程中,如果采取了如使用童工、监狱狱工、强制性劳工进行生产作业、工作环境极度恶劣、给予的工资报酬过于低下等侵犯劳工权利、不符合国际劳工核心标准的生产过程和生产方法时,并不会对产品的最终物理属性和产品性能进行改变.而一国对于不符合本国的劳工权利PPMs标准的产品通过立法或行政措施单方予以贸易限制的手段就称之为“PPMs劳工贸易措施”,当然该限制手段可以采取多种形式,如税收、数量限制、贸易制裁等.对于这种涉嫌歧视性待遇的PPMs劳工贸易措施,笔者将在下文中详细分析其在WTO框架中的法律地位,以探讨其合法性问题.

2.PPMs劳工贸易措施的合法性问题分析

PPMs劳工贸易措施是NPR―PPMs措施中的一种,故探讨PPMs劳工贸易措施的合法性问题,实质就是讨论有关NPR―PPMs措施在GATT中的法律地位.其所涉及的条款主要为GATT1994的第3条第4款有关“国民待遇”的规定、第11条有关“数量限制的一般取消”的规定、第20条“一般例外”的规定.

2.1 PPMs劳工贸易措施是否符合GATT第3条

GATT1994的第3条是关于国民待遇的规定,它要求成员对进口国产品和国内产品给予相同的非歧视的待遇,其中与PPMs劳工贸易措施联系紧密的是该条的第4款,该款规定:“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时,在关于产品的国内销售、推销、购写、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面,所享受的待遇不应低于本国的相同产品所享受的待遇”.要分析PPMs劳工贸易措施是否符合第3条的规定,应当分为以下三个步骤进行讨论:(1)第3条的“管辖范围”是否包括PPMs劳工贸易措施,

(2)如果第3条中的管辖范围包括PPMs劳工贸易措施,那么在生产过程中采取了不同的劳工标准的产品是否能认定为“相同产品”,

(3)PPMs劳工措施所针对的进口产品受到的待遇是否低于本国相同产品.

2.1.1 PPMs劳工贸易措施是否归第3条规范调整

对于该问题在金鱼―海豚案I和金鱼―海豚案II的GATT专家组报告中得以详细阐述.这两个金鱼-海豚案案情是相同的:由于现代渔民一般采取拖网技术捕捉金鱼,而在东太平洋热带海域,黄翅金鱼常常聚集在海豚出没的海洋面下,因此利用这种拖网技术捕鱼时经常会将海豚也捕进网中,造成了对海豚的伤害,于是美国1972年的《海生哺乳动物保护法》中规定,如果某种商业性捕鱼技术导致受到伤害或死亡的哺乳动物超过了美国的标准,那么使用这种技术捕获的鱼将被禁止进口或销售.此法案允许美国单方面对进口的金鱼实施贸易制裁措施,用以保护被外国捕鱼活动所威胁的海豚.据此法案,向美国出口金鱼的国家需要证明他们有何美国类似的捕获金鱼的法规,并要证明其渔船对海豚的平均附带捕获率没有超过同期美国渔船的1.25倍.该法案不仅使东太平洋热带海域使用拖网技术的国家捕获的金鱼受到限制,而且也限制从主要禁运国进口金鱼后再将这些金鱼出口到美国的国家.

在专家组的报告中,专家组认为第3条的第1款和第3条的补充规定对第3条的管辖范围做出了规定,第1款中规定:“缔约各方认识到,国内税和其他国内费用、影响产品的国内销售、供应、购写、运输、分配或使用的法律、规章与细则,以及产品按定量或比例配料、加工或使用的国内数量管理,不得以给本国生产提供保护的方法适用于进口产品或本国产品”.在第3条的补充规定中规定:“任何的第1款中规定的国内税及其他费用,或法律、规章和细则,凡适用于进口产品和国内相同产品,和对进口产品来说在进口的时间或地点征收或实施者,仍应视为第1款中所指的那种国内税或其他国内费用,或者那种法律、规章和细则,因此要受到第3条的约束.”根据这两个条款,专家组认为第3条规定的这些法律、规章、细则等措施只能包括规范产品本身的国内措施,而对于规范与产品无关的生产过程和生产方法问题的措施则不在第3条所包含的范围之内,由于美国《海生哺乳动物保护法》中的规定的措施并非规范“金鱼”这个产品本身,而是在规范捕获金鱼的方法,因此对于该NPR―PPMs,措施是否违反GATT的规定不能根据第3条的规定来判断,因为第3条的管辖范围不包括这种并不影响产品最终性质、而仅涉及产品生产过程和生产方法的措施.因此专家组认为应当适用GATT第11条第1款,即美国的措施是违反了该条禁止数量限制的规定.

事实上,对于专家组认定NPR―PPMs措施不应用第3条来判断其是否违反GATT规定的裁决有诸多学者认为其是不合理的,比如Hudec认为对于第3条第1款的解释应当采取宽泛主义,应当包括所有的“影响国内产品销售、供应、购写、运输、分配或使用”的国内税和管理措施,也包括NPR-PPMs措施,只有这样宽泛的解释才能将第3条所管辖的措施范围延伸到所有可能影响进口产品的措施上,以此才能有效的防止对国民待遇的违反和规避.笔者也赞同这一观点,即虽然在争端解决案处理的实践中对于NPR―PPMs措施专家组倾向于将其归为第11条第1款违反了数量限制条款予以判断,而实际上该措施是第3条能够管辖的,且更合理和全面,因为采取数量限制条款来否定PPMs措施是会产生规避的机会,譬如PPMs措施不是采取数量限制而是采用增加赋税、贸易报复等手段,而这些都是第11条所不能予以规范的.因此,对于属于NPR-PPMs措施的PPMs劳工贸易措施,它应是包含在第3条管辖的措施范围内的.

2.1.2 PPMs劳工标准不同的产品是否能认定为“相同产品”

要探讨这种在生产过程和生产方法中对劳工的保护与进口国标准不同的进口产品是否能视为与本国“相同的产品”(like products),核心就是对于“相同产品”的界定是采取什么标准.

在上诉机构审理“欧盟石棉案”中,曾引用并总结了GATT1947过境调节税工作组所确立的相同产品的认定标准,包括:

①产品本身的物理特征,

②产品的最终用途,

③消费者的品味和习惯,

④关税分类表.这个标准在日本酒案和多个争端案中得到引用,意味着专家组认为对于产品的定性应当主要根据其物理特征来决定,那些对产品物理特征没有影响的因素是可以不被考虑的,在两个金鱼―海豚案的专家组报告中,尽管专家组是利用第11条来判断NPR―PPMs措施违反了GATT规定,但对“相同产品”的界定问题同样涉及,尽管专家组在其先前的分析中认为该NPR-PPMs措施不归GATT第3条调整,但仍认为“即便该措施受到第3条的管辖,它也不符合第3条关于‘相同产品’规定”,认为“对金鱼捕获方式的不同并不能改变其本身作为一个产品”,因此不能以捕获过程的不同来区分金鱼,因为它并不能改变金鱼作为一个产品本身的内在属性.

通过以上专家组的分析可知,诸如环境标准和劳工标准这类对产品最终性能无影响的PPMs标准并不能作为区分产品不同的依据,一双同样款式的鞋不管它是由童工制成的还是由成人制成的,不管它是在一个工作环境恶劣的情况下还是在一个符合保障劳工健康的环境中完成的、不管其工人工资是极低还是符合劳工福利要求,都改变不了它作为一双鞋本身的性质,在进口国国内销售时以上PPMs的不同也不可能在产品上显现,它在消费者眼中都是一样的产品.因此不能用涉及劳工权利的PPMs标准来区分产品,而是用产品的最终物理性能、最终用途、消费者的品味和习惯及关税分类来予以判断.故在生产过程当中采取了不同劳工标准的产品仍应当被认定为是第3条第4款的“相同产品”.

2.1.3 PPMs劳工措施所针对的进口产品受到的待遇是否低于本国相同产品

在解决了以上两个问题后,要属于违反第3条第4款的国民待遇原则还需证明该PPMs劳工贸易措施对于进口产品和国内产品实施了差别待遇,即进口产品在进口国的待遇低于其相同国内产品的待遇.这一点也是PPMs劳工贸易措施的实施国经常争辩的环节,他们通常会辩称其确实对进口和国内产品实施了平等的待遇,因为不仅要求进口国产品要满足其劳工标准,而且其本国的国内产品也要满足该标准,不能侵犯劳工权利,因此进口产品和国内产品是受到相同标准的待遇.事实上这里将“产品生产过程的待遇”与“产品本身受到的待遇”混淆了,进口国以上所称的“平等待遇”是指“产品生产过程的待遇”由于遵循了相同标准而相同,但事实上产品所受的待遇是不同的,进口国的国内产品在国内自由销售,而与其物理性质完全相同的进口产品却因为其PPMs劳工贸易措施而受到数额限制或进口限制、征收更高的税额等,这明显是低于国内产品的待遇.

通过以上三个步骤的论述可以看出PPMs劳工贸易措施明显违反了第3条第4款的国民待遇规定,是一种歧视性待遇.

2.2 PPMs劳工贸易措施是否符合GATT第11条第1款的规定

GATT第11条第1款规定“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外,不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入,或向其他缔约国领土输出或销售出口产品”.这一款在WTO争端解决中经常用到,例如上文所提到的两次金鱼―海豚案中,专家组直接用了第11条第1款宣布该贸易进口限制措施为数量限制措施,违背非歧视性原则,而没有用第3条的国民待遇来裁决,因此该条在WTO司法实践中得到了较多的引用.

根据该款的规定,除税捐和其他费用外,不得采取其他措施限制和进口其他缔约国领土的产品输入,因此很明显PPMs劳工贸易措施也是属于限制进口的措施之列,是违反GATT11条第1款规定的.

2.3 PPMs劳工贸易措施是否符合GATT第20条的“一般例外”规定

在上文的分析中可知PPMs劳工贸易措施是违反GATT第3条第4款,第11条第1款的,但这还并不能最终判定该措施违反GATT,因为还有GATT第20条对有关措施进行“豁免”的“一般例外”规定,其中与PPMs劳工贸易措施相关的主要是其引言部分和(a)款、(b)款、(e)款,其引言部分规定:“本部分的规定不得解释为禁止缔约国采取或加强以下措施,但对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制”,其(a)款规定:“为维持公共道德所必需的措施”,其(b)款规定:“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”,其(e)款规定:“有关罪犯产品的措施”.对于PPMs劳工贸易措施是否属于其中任意一款例外规定而能获得豁免,笔者认为主要从以下几个方面来分析:

首先,分析GATT20条的例外情况是有步骤限制的,在美国汽油标准案中专家组指出了分析20条是否对有关措施给予合法保护应当首先对该措施是否属于20条下某一例外条款进行论证,其次还要看该措施是否符合20条引言中的“不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制”的要求,满足了以上两点该措施才可已得到支持,而且举证责任都是由措施实施方负担.那么对于一个涉及劳工标准的PPMs措施是否可以得到20条的支持,首先要分析他是否符合(a)、(b)、(e)款中的任一具体例外情形,如果属于(a)、(b)或(e),实施方首先要证明其对于这种生产过程中侵犯了劳工权利的外国产品采取限制措施是为了“公共道德”的或是为了“保障人民生命和健康”或是“监狱囚犯生产的产品”,其次他要证明自己采取该项PPMs劳工贸易措施是“必需”的,即除此之外别无他法,这才符合了该项例外的具体规定,最后还要证明该项措施没有构成引言中所说的“武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制”,由此才可以免责.而这在实际证明中颇有难度,在诸多专家组报告中引用此条豁免都未能成功,主要原因是该20条本身就是应当严格解释的,其规定的类型只能作为很例外的、别无他法时才可采用的措施,如果过于容易的豁免则必然会造成贸易保护的泛滥.

其次,第20条中所提到的“公共道德”和“人民的生命健康”是应当有地域限制的,应当仅限于其进口国国内管辖的区域,只有当进口该产品可能会影响其本国的“公共道德”或“本国人民健康及生命”时才可对该产品实施限制措施,而单边PPMs劳工贸易措施却是实施方认为别国的产品生产过程侵犯了别国的工人权利、别国的公共道德、别国国民的身体健康及生命而对别国的产品采取的措施,笔者认为这是一种“越俎代庖”的行为,是借着贸易限制来强行推行本国的相关政策而已.因此这种采取单边PPMs劳工贸易措施的行为是违反GATT宗旨的.

综上所述,PPMs劳工贸易措施是不符合WTO尤其是GATT的宗旨的,是不合法的贸易保护措施.