WTO协议中“最惠国条款”其例外看自由贸易区的兴起

摘 要：最惠国待遇条款是WTO赖以存在的基石,GATT第24条作为最惠国待遇的最大一项例外为自由贸易区(FTA)的建立提供了正当性的基础.由于该条款谈判历史上的原因,GATT第24条的条款并不非常明确. 自由贸易区的兴起和发展使其正成为平行于WTO体制之外的国际经贸法制.中国应根据本国经贸状况构建符合本国利益的自由贸易区体系和规则.

关 键 词 ：最惠国待遇；GATT第24条；自由贸易区；争端解决机制

中图分类号：DF961　文献标识码：A　文章编号：1006-1894(2010)02-0036-08

一、WTO的最惠国待遇条款和自由贸易区的兴起

随着经济全球化的发展,越来越多的国家积极参与国际经济合作,以求分享经济全球化带来的红利.但是,由150多个成员参与的多边贸易谈判,达成协议并非易事.WTO多哈回合谈判步履艰难,说明世贸组织多边贸易体制面临巨大的挑战,短期内实现突破并按原计划完成多哈回合的谈判已不现实.

在这种情况下,FTA就成为各国追求个体利益最大化的次优选择.根据WTO秘书处的统计,截至2009年9月,WTO成员中通知到WTO秘书处的已经生效的区域贸易协定已有263个,其中自由贸易区协定有155个.美国和欧盟的实践带动了其他国家和地区也积极参与到自由贸易区协定的潮流中.就美国的全球贸易政策来说,特别是其对WTO的态度来说,这些自由贸易区协定的谈判表明美国并不是将其全部外交努力都置于WTO框架下的多边谈判之中.的确,这种FTA是基于WTO的最惠国待遇原的例外而建立的,而最惠国待遇又是GATT1947中的基础,此后在GATS中也有体现.

最惠国条款的适用要求WTO成员方对所有其WTO成员的贸易待遇不低于其给予任何其他成员方和任何其他第三方的待遇.例如,最惠国条款的目标在于确保WTO任一成员方能得到其他任何给惠方给予任何受惠方在产品和怎么写作方面的优惠,所以,约翰.H.杰克逊将最惠国条款称作贸易自由化的“放大器”.而赵维田先生则认为：最惠国原则的独特法律结构具有一种奇妙功能：自动减少贸易限制的多边效应等自由贸易纯属一种理想和宗旨,在现实世界无法完全排除或阻止各国以各种理由采取的不恰当的干扰和限制,人们只能尽力减少它们.若从最惠国待遇的“最惠”背后含义的“最少限制”意思上理解,恰能满足这个要求.再者,最惠国的这种自动放宽限制的多边效应,还有助于国际统一规的形成.在历史上作为民间侨商领袖领事的职能与特权就是借助最惠国条款而逐渐形成统一的国际规则的.

这些FTA协议是对最惠国待遇原的明显的偏离.这些协议大部分内容全面而详细,不仅仅包括WTO协议所涵盖的两大领域一货物贸易和怎么写作贸易,还包括投资、知识产权、农业、纺织、争端解决和政府采购.因为这些事项被越来越多的FTA所涵盖,在全球层面就存在两个平行的规,一方面这些事项是WTO的职责,一方面这些事项又被大量的相关的FTA协议所规制.

纵观FTA的兴起,本文认为FTA的出现一方面有其特定的历史因素,最惠国条款的例外使得F了A获得了其正当性,但由于GATT1994第24条的偶然性使得当时的谈判各方都对FTA(RTA)并未有实质性的理解,对FTA(R7A)对WTO的影响也并未进行足够的评估(毕竟,当时的最主要目标是排除一些困难达成一个多边的贸易协议).WTO区域委员会以及争端解决机构对FTA的审查并未阻挡各国建立FTA的步伐,FTA的不断发展使其正成为平行于WTO体制之外的法律体系.

二、GATT第24条是谈判各方妥协的结果,具有历史的偶然性

如上所述,GATT是建立在普遍的最惠国待遇基础上的.最惠国待遇原则,被称为“国际贸易的柱石”,其在GATT中是如此重要,所以被写入GATT第一条第一款当中.GATT签订50年之后,在《怎么写作贸易总协定》中也有了这样的条款：“在本协定项下的任何措施方面,各成员应立即和无条件地给予任何其他成员的怎么写作和怎么写作提供者以不低于其给予任何其他国家相同的怎么写作和怎么写作提供者的待遇.”而《与贸易有关的知识产权协定》也规定：“在知识产权保护方面,一成员给任何其他成员国民的任何好处、优惠、特权或豁免,应立即无条件地给予所有其他成员的国民.”

在GATT和GATS中都有这种规允许WTO成员根据一定条件来使用最惠国待遇的某些例外,其中关于FTA的例外规定在GATT第24条和GATS第5条.这些例外本来是为关税同盟设计的,但在谈判过程中扩大到FTAs.根据WTO秘书处的研究,GATT第24条是所规定的关税同盟和自由贸易区是“GATT基本原则――最惠国待遇原则”的“主要例外”.

根据GATT第24条第5款,只要满足一定条件,GATT的规定“并不禁止缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,或禁止通过形成关税同盟或自由贸易区的协定”.GATS第5条实际上是简写版的GATT第24条,其规定：本协定不禁止任何成员参加或达成在参加方之间实现怎么写作贸易自由化的协定.

如上所述,上述条款都是在一定条件下才允许自由贸易区的建立.我们要理解GATT第24条中“关税同盟和自由贸易区的形成”这句话,我们必须追溯到GATT的谈判过程去考察.在1947年GATT谈判时,GATT的谈判者同时也是当时欧共体(EC)的谈判者.美国当时有两个相关的目标,鼓励欧洲形成欧共体以便在欧洲培育经济增长和政治问题,再一个就是极力推行将最惠国待遇作为GATT的基础.

GATT第24条和GATS第5条所列的条件表明谈判各方在当时希望在鼓励欧共体建立和坚持最惠国待遇原的协调立场.GATT第24条所确立的模式表明缔约方不仅可以建立一个内部取消贸易限制的区域,也可以是一个国家的联盟,这个联盟不仅采取一致的对外关税,也可以采取其他一些规制贸易和经济的政策.

也许GATT 1947的起草者当时仅仅出于某种权利与利益的平衡而在第1条“普遍最惠国待遇”(General Most―Foured―Nation Treatment)第2款保留了特惠制,并在相应的附件中作了具体的制度安排,24条即为其中之一.但在始作俑者“帝国特惠制”彻底退出历史舞台之后,GATT 1994依然保留并加强了第24条,则是一种实实在在的现实需要.基于各种的原因,区域贸易集团在GA了运作的数十年中得以蓬勃发展,GATT的绝大多数缔约方都参与其中,如果WTO不认可这些区域贸易集团的法律地位,很可能导致其自身的危机.因此,承认其合法性是WTO的唯一选择.

即使如此,作为一个正式事项,欧共体／欧盟是否符合GATT第24条中所列的条件仍然没有解决.到1995年3月的时候,对于建立一个有效的机制来决定某个特定的关税同盟或自由贸易区协议是否符合这些条件还是很困难的.1996年,WTO建立了一个区域贸易协议委员会来审查提交上来的协议以决定它们是否与GATT第24条相符.这个委员会已经收到了 大量的区域性和双边的协议供其审查.其中对于建立一个FTA的主要条件可以概括如下：

自由贸易区应理解为在两个或两个以上的一组关税领土中,对成员领土之间实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规(GATT24条(8)(b)).

每一成员领土维持的且在形成此种自由贸易区或通过此种贸易协定时对非自由贸易区成员或非协定参加方的缔约方实施的关税或其他贸易法规,不得高于或严于在形成该自由贸易区或签署协定之前相同成员领土内存在的相应关税或贸易法规(GATT24条(5)(b)),以及任何临时协定应包括一个在合理持续时间内形成此种关税同盟或此种自由贸易区的计划和时间表(GATT24条(5)(c)).

三、GATT第24条的历史偶然性遭成条文本身的不足

由于GATT第24条在谈判过程中的妥协,使得该条款的制度价值大打折扣.尽管GATT第24条为区域贸易安排设计了一套较完整的规,仅从字面上来看,这种设计应该能在一定程度上保证区域贸易安排贸易促进的目标.但第24条在实践中的运用并不成功,究其原因,一是第24条在用语上有多处含混不清,给具体实施带来困难,如“总体上不得”(shall noton the whole)、“实质上所有贸易”(sutantiaHy au the trade)、“实质相同”(substan-tiaHy the same)等,二是尽管第24条赋予缔约方全体对区域贸易安排的管理和监督权,甚至可以制止不合乎标准的“临时协议”生效,但所需权限不具有强制性且报告需要全体一致通过,一旦受审议的缔约方拒不执行或理睬,GATT缔约方全体就处于软弱无力的状态.尽管GATT自成立以来曾成立众多工作组专门来审查区域贸易安排与第24条的一致性,但工作组都没能作出明确结论,仅有的一个例外是对捷克与斯洛伐克的关税同盟作出了与GATT完全相符的评价.

著名WTO专家杰克逊也指出,很多情况下,GATT没有提供充分的纪律来阻止区域贸易安排以一种在第24条的语言中未曾考虑到的方式削弱建立更开放的多边贸易体制的目标.不过,在乌拉圭回合的成果包括了一项“1994年GATT第24条的解释谅解书”.谈判代表们希望达成该谅解书,以解决上述问题.虽然这没有改变GATT1994第24条的语言,但是,该谅解书为处理第24条中一些含糊不清的问题确立了某些解释和指南.非常重要的是,谅解书还规定,涉及到关税同盟、自由贸易区或临时安排有关的第24条问题,可援用GATT1994的争端解决条款.

从GATT到WTO共有3个案件涉及GATT第24条,分别是1996年的土耳其案、1996年墨西哥海关估价案和1998年阿根廷鞋类保障措施案,其中最重要的是土耳其案.

土耳其案的起因是土耳其根据土耳其一欧共体联合会1996年生效的1／95决定所确立的土欧间关税同盟的最后阶段的实施规则,为在纺织品部门适用与欧共体实质上相同的商业政策,从1996年1月6日起对从印度进口的19类纺织品采取数量限制.双方协商未果,印度于1998年2月2日提出设立专家组要求,声称土耳其对大范围的纺织品和衣物进口实施数量限制与GA77第11、13条及《纺织品与服装协议》(ATC)第2条不符.土耳其尽管就程序性问题、《纺织品与服装协议》下的新措施等问题提出了抗辩,但土耳其的主要抗辩是其措施是在缔约关税同盟的框架下采取的.因此,在专家组裁定土耳其的数量限制违背了其在GATT笛11、13条,《纺织品与服装协议》第2条第4款下的义务后,问题的焦点就集中在土耳其的行为是否能依据GATT第24条获得正当性.

专家组对土耳其提出的GATT第24条是与WTO协议独立的自容(self-contained)体系的观点持否定态度.专家组认为,GATT第24条与WTO的关系从第24条的条款本身和上下文来看是很明显的.第24条第4款表明了第24条的目标,其表述和GATT1947(现为GATT1994的一部分)的前言相同,而这种同样的目标在1994年的《谅解》和WTO协定的前言中得到重申.专家组因此断定,该条款确认了WTO协议作为单一承诺的性质,第24条的规定应与WTO其他协议整体适用而不是分开适用.

上诉机构基本支持了专家组的观点,但在解释方法上进一步加强了目的论的解释方法,将对第24条第5款的解释建立在第4款阐明的关税同盟的目标上,进而将对关税同盟的评价标准置于全球贸易体制的大背景下.上诉机构批评专家组在报告中仅仅不经意地提到第24条第5款的前言,认为该前言是解决问题的关键条款.上诉机构将第5款前言中的“因此”(accordingly)一词作为第4款和第5款的连接,进而得出结论,第5款前言及第5款中列明的条件和要求都必须在第4 款中阐明的区域贸易安排的目的下解释.第5款前言明确规定GATT的规定不得阻止成立关税同盟,第24条在某种情况下可以证明与GATT的其他规定不一致的措施的正当性,并进而作为不一致裁定的可能抗辩.同时,结合第4款,这一例外的援引必须满足严格的条件.

尽管此后,关于FTA的争端还未出现.但由于FTA协定的大量出现,其内容也日趋复杂,各成员方在此问题上的分歧还将存在下去.

四、FTA在国际经济法制中的影响

由于区域贸易协定形成与发展的复杂性,GATT／WTO在如何保持区域贸易协定对促进贸易自由化的积极作用和限制其对多边贸易制度造成损害之间建立一种适当的审查与监控体制的企图,迄今不能如愿以偿.看来,区域贸易协定这个“烫手山芋”将会长期伴随着多边贸易体制.

自由贸易区的建立的结果是对于国际贸易有了两个平行的法律体制――一个是统一的WTO体系,主要用于贸易纠纷的解决；另一个是大量的FTA协议,这些协议用来解决各种各样的纠纷.但这两个法律体制各有各的特点,主要表现在：

1　两者范围不同　WTO协议涵盖了货物贸易、怎么写作贸易、知识产权、争端解决程序等内容,而FTA中的涵盖范围更加广泛,而双边FTA不仅包括了WTO所涉及的内容,还囊括了WTO谈判所没有涉及的投资、旅游观光、科技研发、竞争、怎么写作、劳动、环境、经济合作等诸多领域,并有可能在WTO没有制订规的领域制订出新的相关的规则来.

2　FTA的协议结构更为复杂　WTO是一揽子多边协议,其中的最惠国条款虽然在不同的协议中范围稍有不同,但其都是多边适用的.但是,我们通过考察FTA中的协议结构,其权利义务范围每一章节都有所不同.

以中国一新加坡自由贸易区协定为例,由于协定中明确规定该协定是“在与GATT1994第24条及GATS第5条相一致的基础上,缔约双方建立自由贸易区.所以,在货物贸易章节和怎么写作贸易章节就只规定了国民待遇条款,而没有规定最惠国待遇条款.在第十一章的投资章节中,则规定有最惠国条款.第十二章知识产权章节则更是将包括最惠国条款的整个 TRIPs协议包括进去作为该协定的一个部分.

在《北美自由贸易区协定》中,其第101条只规定在“与GATT第24条一致的基础上建立自由贸易区”,所以其在第三章货物贸易章节没有规定最惠国待遇条款,而在第十一章投资章节、第十二章跨境怎么写作贸易章节和第十四章金融怎么写作章节分别规定了最惠国条款.

从上述两个条约,可以看出,在一个FTA协议中,由于其范围的宽泛,缔约方并没有将协议中每个章节的义务不加区分,而是根据与其他协定的关系和该章节的条款对缔约方的重要性分别规定不同的权利义务关系.比如,货物贸易领域是WTO的管辖范围,则在FTA中一般都不再规定最惠国条款.而在投资章节,由于不是WTO的管辖范围,一般也没有形成多边的国际投资条款,所以这个章节几乎所有FTA都规定了最惠国条款.而在怎么写作贸易领域,则各缔约方有不同的实践.这种实践表明,FTA协议是一个权利义务相对复杂的综合体.其法律性质已远远超越一个货物贸易协议,或者一个投资保护协定.各国希望在FTA这样一个名目下,把越来越多的事项涵盖子这样一个协定中,然后期望以后发生冲突时,通过GATT第24条找到其正当性的依据.

3　FTA一般规定有完整的争端解决条款,使得国际贸易争端的解决多元化

在这些条约的条款中,我们可以发现几乎每个FTA中都有自己的争端解决条款,这些争端解决条款包含了各种各样的争端解决机制.

《中国－巴基斯坦自由贸易区协定》(《中巴协定》)第十章第58条规定了争端解决机制的适用范围：(1)避免或解决缔约双方关于本协定解释或适用的所有争端；以及(2)一方认为另一方的措施与本协定下的义务不一致,或者另一方未能履行本协定下的义务.第60条就与其他争端解决机制的场所选择问题作了规定,允许成员方在几个争端解决机制都有管辖权的情况下自由选择.第61～74条则规定了争端解决机制的程序,主要包括磋商、委员会的斡旋、调解和调停、仲裁小组的设立、组成、职能以及程序规则等、执行、不执行、中止利益、一致性审议等阶段,也同样明确规定了每个阶段的时限,防止纠纷解决的过分迟延.该协定第54条则专门规定了投资者一缔约方争端解决机制.

而《北美自由贸易区协定》则形成了分散性争端解决机制,在这种体制下,NAFTA对所涉领域内不同的争端事项设置不同的争端解决机构和争端解决程序.NAFTA主协定内规定了3套争端解决机制,分别是：第一,第十一章B部分规定的专门适用于缔约国与另一缔约国投资者之间投资争端的争端解决机制(Settlement of Disputes between a Party and anInvestor of Another Party,以下简称“投资争端解决机制”),其最大的特点在于私人投资者可直接参与争端解决程序而成为“原告方”,这一点是WTO争端解决机制中所没有的.第二,第十九章规定的专门适用于反倾销与反补贴税事项的审查与争端解决的争端解决机制(RcView and Dispute Settlement in Antidumping and Countervafling Duty Matters,以下简称“AD／CVD争端解决机制”).第三,第二十章规定了一般性争端解决机制(Institu-tional Arrangements and Dispute Settlement Procedures),适用于上述两项内容以外事项的争端解决.两个分协定中也分别设计了争端解决机制单独处理环境问题与劳工问题的争端,主要解决缔约国未能有效执行国内环境法和劳工法而引起的争端.

FTA中的争端解决条款使得一项争端可能同时违反WTO协定或者缔约方所参加的其他贸易协定,这样就会产生“场所选择”问题.如果原告选择在区域贸易协定下的争端解决机构解决争端,区域贸易协定争端解决机构有权适用WTO规则裁决该案,因为区域贸易协定已经将该规纳入协定,适用WTO规就等于适用区域贸易协定.因此,区域贸易协定争端解决机构在解释该规则时,可以参照WTO专家组和上诉机构做出的解释.但是,如果在WTO争端中,争端方援用区域贸易协定的规定进行抗辩,WTO专家组和上诉机构不应予以考虑,除非该区域贸易协定的规定被明文纳入了WTO规则.

五、中国的FTA实践和建议

1　近年来中国的实践　自由贸易区建设已经成为我国新时期对外开放的新战略.总书记在党的十七大报告中提出“实施自由贸易区战略”,温家宝总理在2009年政府工作报告中指出“要加快实施自由贸易区战略”.在当前世界金融危机影响继续扩散的情况下,自由贸易区为我国应对危机,统筹两个市场、两种资源提供了更大的回旋余地,在保持我国进出口稳定增长方面发挥了明显的积极作用.

迄今,我国已达成或正处于谈判进展中的自贸区共14个,涉及31个国家和地区,其中已达成的8个自贸区贸易额占2008年我国外贸总额尚不足1／5.上述31个国家和地区按地域来看,亚洲地区主要有中国香港、中国澳门、东盟、巴基斯坦、海合会以及新加坡；拉美地区主要有智利、秘鲁、哥斯达黎加；大洋洲主要有新西兰、澳大利亚；欧洲主要是冰岛、挪威；非洲有南部非洲关税同盟.此外,中国还完成了与印度的区域贸易安排联合研究,目前正在开展与韩国的自贸区官产学联合研究,与瑞士双边自贸区联合可行性研究也有望在2009年下半年举行.

可以说,中国在自由贸易区方面已经有一定的实践.在中国已经签订协定的国家或地区中,既有发达国家,也有发展中国家,也有区域国家联盟(东盟),也有我们国家自己的恃别行政区(港澳).与中国签订FTA的这些国家和地区,在经济贸易往来中对中国有着非常重要的意义.自由贸易区协定的签订更是加速了双方之间的经济贸易往来.

2　对中国FTA实践的建议

国际社会当前的FTA实践使得中国也必须在这方面有所作为.当前我们面临的核心问题是如何找出适合中国国情的FTA之路,并做到后来者居上.为了实现经济和外贸的可持续发展,中国需要在多边体制和FTA之间找到一个平衡点,并以点带面扩展开来.以北美自由贸易区的经验来看,我国应当主动承担起大国的责任,在区域贸易合作中发挥主导作用,为广大发展中国家树立起一面旗帜,某些领域主动做出让步.

另外,中国目前在WTO体制下遭遇到的反倾销、反补贴起诉的案件数量相当大,其中大部分都来自中国的主要出口国,如美国和欧盟等发达国家,也有一些来自于发展中国家,如印度、智利等.中国在市场经济地位问题上遭遇到的尴尬处境使得中国企业在案件处理中处于十分被动的地位.因此,中国在与这些国家制定FTA争端解决机制时一定要将这一问题纳入考虑范围中,明确相关规则,维护自身的相关权益.与此同时,相比一般的争端,反倾销、反补贴争端存在很大特殊性,要求争端解决机制能够准确而迅速地解决纠纷,否则对相关企业将会造成巨大损失.因此,笔者认为,在FTA中构建独立的反倾销、反补贴案件的争端解决机制,可以对我国的外贸出口产生有利影响.同时,如果在FTA框架下解决我国的“市场经济地位”问题,则可以在WTO争端解决机制中产生正面影响.