WTO制度内纳入劳工权利保护的空间

摘 要 ：在经济全球化条件下将劳工权利保护纳入WTO制度是一种必然的趋势.文章对WTO的宗旨、相关条款和运行机制等方面进行了分析,认为WTO制度内存在纳入劳工权利保护的空间.将劳工权利保护纳入WTO制度会提高劳工权利保护的权威性、有效性、合理性和公平性,增加了世界经济发展的稳定性和可预见性.

关 键 词 ：WTO制度；国际劳工标准；劳工权利保护

中图分类号：F744

文献标识码：A　文章编号：1002－0594(2008)05－0036－05　收稿日期：2008－02－19

一、引言

世界贸易组织(WTO)的主要使命是推进世界贸易自由化.在经济全球化的形势下,它正面临着越来越多的问题和挑战,劳工权利保护问题即是其中之一.国际贸易同劳工权利之间存在一种必然的联系.从一国内部看,通过自由贸易促进经济增长.可以增加劳工权利所需的资源,但是,经济增长并不必然使劳工权利得到相应的促进和保护.从国际经济关系看,随着世界各国经济的相互依赖性逐渐提高,国家间劳工权利保护水平的差异对商品贸易及国际投资的影响也日益受到关注.发达国家和发展中国家在是否将劳工标准等社会条款与国际贸易挂钩的问题上争论已久.发达国家不断指责发展中国家利用较低的劳动条件或劳工标准进行不公平的国际贸易,同时,发展中国家也针锋相对,认为发达国家以劳工权保护为借口,旨在设立新的贸易壁垒,危害国际自由贸易.

一国接受并实施国际劳工标准的状况在很大程度上反映了该国对劳动权利保护的水平.国际劳工标准一般指国际劳工组织(ILO)制定的公约和建议书,以及其它达成国际协议的具有完备系统的关于处理劳动关系和与之相关的一些关系的原则、规则.国际劳工标准有狭义和广义之分.狭义的劳工标准和国际上公认的最基本的人权相联系,包括结社和集体谈判自由、禁止强迫劳动、禁止就业歧视和消除剥削性的童工等四个方面的内容.主要体现在ILO的8项国际劳工公约中①,也被称为核心劳工标准(core labor standards).广义的劳工标准还包括工时、工资和各种行业劳工保护的具体措施.ILO制定的核心劳工标准已被广大成员接受.截至2007年底,ILO的181个成员对8个核心劳工标准总共批准了1293项次,平均批准率为89.3％.共有127个国家批准了全部8个标准,其中很多是发展中国家.但成员对核心劳工标准的批准和执行在意义上并不等同.国际经济关系中经常出现因国家间劳工标准不一致而引发的争端.世界各国和国际组织在如何确保国际劳工标准的实施上,存在明显的分歧.作为劳工标准的主要制定机构,ILO内部缺乏强制实施标准的机制.ILO主张通过道德鼓励、支持和援助来加强ILO的效率,以实现目标.

到目前为止,劳工权利保护还没有正式成为WTO管理范畴中的一个独立议题.但由于该问题的现实性,国际贸易与劳工标准挂钩已出现多种实现模式并存的局面.Block et al(2001)讨论了实施国际劳工标准的四种模式,分别为立法模式(如欧盟)、贸易制裁模式(如美国单边行为)、多边实施模式(如NAFTA)和自愿标准模式(如公司行为规范,corporate codes of conduct).这些将贸易与劳工权利挂钩以强化实施的模式各有其特点并发挥了一定的作用,但由于它们没有与管辖世界贸易的权威组织WTO相结合,其权威性、有效性、合理性和公平性都受到限制.虽然发展中国家强烈反对将劳工问题同国际贸易挂钩.但实际上,让劳工问题游离于世界贸易组织体系之外,会给发达国家的单边劳工壁垒措施提供机会,对具有劳动力成本比较优势的发展中国家不利.

经济合作与发展组织(OECD,1996)主张ILO要积极与WTO合作,将核心劳工标准融入世界贸易体系中.1996年12月,在新加坡举行的WTO首次部长级会议上,美国提出在世贸组织内引进一个劳工问题的工作程序,并建立一个劳工标准工作小组.虽然遭到了很多发展中国家的反对,但在经过激烈争论后,“核心劳工标准”仍以显要的位置作为新议题被列入会议宣言之中.国内学者也对劳工标准和WTO关系进行了研究,常凯(2002)、刘庭,贺俊(2005)、刘彤(2007)、孙晓云(2007)等都认为劳工权利保护融入WTO体制是一个必然的结果,主张包括中国在内的发展中国家积极应对.本文主要从WTO的宗旨、相关条款和运行机制等方面,分析WTO纳入劳工权利保护的空间以及所要做出的调整.

二、战后国际贸易制度关注劳工权利

二战还未结束,以美国为首的盟国就酝酿建立国际经济新秩序.从组织结构方面,当时试图建立国际复兴开发银行(后改为世界银行)、国际货币基金组织和国际贸易组织,分别解决投资、货币制度及汇率稳定和国际贸易问题,构成战后国际经济新秩序的三大支柱.国际复兴开发银行和国际货币基金组织顺利建立,且按各国所持份额分配权,使得国际金融领域较易与发达国家所倡导的劳工权利保护联系起来.由于各国对贸易与本国经济发展的关系认识不统一,国际贸易组织发起国在古巴首都哈瓦那签署的《国际贸易组织宪章》(又称哈瓦那宪章)未能得到美国国会的批准,最终未能建立国际贸易组织(ITO).在关税和贸易总协定(GATT)运行48年后,世界贸易组织正式成立.回顾战后国际贸易制度的发展,我们可以看出,劳工权利保护与贸易的关系实际上是一直受到关注的.

(一)ITO宪章有劳工权利保护的相关规定　虽然未能生效,但《国际贸易组织宪章》已试图将劳工权利保护纳入其中.ITO宪章中的第七条“公平的劳工标准”就对国际贸易和劳工标准挂钩进行了规范,也使该条款成为以后主张在世界贸易体系内将贸易和劳工标准挂钩的起点.由于ITO宪章没有实施,我们无法用具体案例来解释这一条款的准确内涵,但我们仍可发现该条款内容的合理性和灵活性.一是它提到的公平劳工标准,是与生产力的发展水平相联系的.这意味着即使将国际贸易和劳工标准挂钩,国际间可接受的劳工标准也将是很低的,不至于给相关国家带来太多的实施障碍：二是明确ITO更注重管辖与出口贸易相关的劳工标准,这也将ITO与ILO的管辖范围进行了适当区分：三是各国采取的措施是恰当的和可行的,不能超越各自的发展水平,有利于相关成员方的接受；四是制定国际公平劳工标准的目标是多赢的,是建立在共同利益基础之上,而不是牺牲某一方的利益去满足另一方的发展.

由于《国际贸易组织宪章》未被批准,美、英、中、法等23个国家关税减让谈判成果与宪章中有关贸易的条款被独立出来率先实行,构成了关税和贸易总协定.这是一种无奈的选择,造成了未能完整实施ITO宪章包括有关劳工权利保护条款在内的全部制度安排的缺憾.这也在一定程度上决定了WTO对GATT的完善和取代.

(二)WTO宗旨要求保护劳工权利　《马拉喀 什建立世界贸易组织协定》序言中明确提出：本协定各参加方认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和怎么写作的生产和贸易为目的,同时,应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式,加强为此采取的措施.提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入都意味着切实保护劳工权利.虽然WTO推进贸易自由化,但自由贸易并不是世界贸易组织的最终目的,只是维护劳工权利、保持世界可持续发展的手段.

WTO在其相关协议中通过订立保障措施和例外条款给包括劳工权利在内的社会权利以特别的关注,主要体现在GATT第20条“一般例外”、第21条“安全例外”和第23条“利益的丧失或减损”中.《关贸总协定》第20条规定,不应将总协定的任何规定解释为不让任何缔约方采取或执行必要措施,以维护公共道德、保护人类或动植物的生命或健康.该条款中所述例外情况,可以联系到生命权、洁净环境权、获得粮食和保健的权利、对于自然资源利用的决定权、发展权和免受奴役等权利.

(三)WTO多边谈判要求纳入劳工权利保护　1996年12月,在新加坡举行的WTO首次部长级会议发表宣言指出：“我们再次承诺,遵守国际承认的核心劳工标准.国际劳工组织(ILO)是建立和处理这些标准的权力机构,我们确认支持其促进提高劳工标准方面的工作.我们相信,通过增长和进一步的贸易自由化,促进了经济增长和发展,有助于这些标准的改善.我们反对利用劳工标准实现贸易保护主义目的,有比较优势的国家,尤其是低工资的发展中国家,决不会成为这方面的问题.”这一宣言实际上表明,发展中国家承认了劳工标准是一个问题,并承诺将在WTO制度框架中予以解决.虽然目前发展中国家还没有与发达国家在这个问题上达成一致,但我们可明确劳工权利保护与国际贸易关系的发展方向.

三、WTO协议中可纳入劳工权利保护的主要条款分析

(一)反倾销条款　根据《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》(简称《反倾销协议》)的规定,倾销被定义为“一产品自一国出口至另一国的出口低于在正常贸易过程中供出口国消费的同类产品的可比”.一般说来,实行低劳工标准的出口国能保证其出口不低于国内,似乎不构成倾销.然而由于经济制度的差异或销售条件的不同,这种对的比较过程变得复杂起来,或难以进行公平的比较.《反倾销协议》采取的替法之一就是比较推定的正常价值.这种价值是将出口国生产该产品的成本、合理金额的管理、销售和一般费用以及利润加在一起计算得出.劳工福利和环保等社会权利的保障是构成产品成本的重要因素.发达国家认为不能仅仅根据生产国和进口国的差异来判断是否构成倾销.发展中国家的劳工在其生活和劳动环境方面缺少有效的保护,工资低,工作时间长,劳动条件差,结果造成其产品在国内和国际市场上都被人为扭曲.这种因劳工标准被降低而形成的出口竞争优势是不公平的,构成了社会倾销或称社会福利倾销.

社会倾销说是将劳工标准与贸易挂钩的重要依据.社会倾销不仅打击了发达国家相关产品的生产者,还导致劳工标准、社会条件较好国家的资本、技术等要素的外流.这些国家为了留住国内投资或吸引外资,不得不竞相降低劳工标准或维持次优标准,出现国际劳工标准往下竞赛(race to the bottom)的局面.虽然社会倾销说有一定的合理内涵,但以未实行核心劳工标准为由征收反倾销税,与现存的WTO协定条款并不完全一致.因为在计算产品的生产成本时,应该计算实际发生的成本,而不是想象的或检测定的成本.

(二)反补贴条款　补贴是政府或任何公共机构提供的财政资助,包含放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收.这里的关键是,非正常低的劳工标准是否属于GATT第16条以及WTO《补贴与反补贴措施协定》中定义的补贴范畴.WTO协定中对补贴的定义有很多要件,包括由政府和公共机构提供财政分配,或者按GATT1994第16条定义的任何收入或支持.降低或侵犯劳工权利并不涉及政府财政分配.至于是否属于收入或支持,我们认为是一个可以引起争议的问题.允许企业实施较低的劳工标准,可被视为政府对企业的某些责任进行了豁免,降低了企业生产成本,相当于提供支持,构成了事实上的补贴.

(三)一般例外条款　GATT1994中订立有一般例外条款,如第20条(a)款“为保护公共道德所必需的措施”、第20条(b)款“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”和第20条(e)款“与监狱囚犯产品有关的措施”等.第20条(e)款是公认的已将属于核心劳工标准内容的强迫劳动纳入WTO管辖的条款.除此之外,WTO各个协议中都有一些例外条款.当然,例外是有条件的.成员方在援引例外条款时,有责任说明它满足了相关标准,包括必须满足第20条中的前提条件,即“此类措施的实施,不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段,或构成对国际贸易的变相限制”.

GATT1994中第20条(d)款“为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必须的措施”,是一般例外条款中重要但容易被忽视的条款.在就国际贸易组织宪章进行谈判时,援引第20条(d)款来处理劳工标准问题的想法就曾被提出.因为目前的WTO协议中很少涉及劳工权利问题,劳工标准的制定和执行是在WTO之外进行的,也很少会存在与GATT的抵触.因此,一成员方为遵守劳T标准可以作为一种例外而豁免WTO中的一些义务.

GATT1994中第20条(h)款允许缔约方“为履行任何政府问商品协定项下义务而实施的措施,该协定符合提交缔约方全体且缔约方全体不持异议的标准,或该协定本身提交缔约方全体且缔约方全体不持异议”.在很多已实施的国际商品协定中包含公平劳工标准的条款,如1975年的锡商品协定,以及后来的天然橡胶、食糖和可可等协定.但这些条款宣言的意义多于协定执行本身.一般而言,这些条款的内容不具体,执行难度大.条款中缺乏制裁和控制机制,实际中的效果主要取决于相关国家各自执行条款的力度.也没有商品协定或协定中的有关劳工标准的条款被提交至GATT缔约方全体.

(四)利益的丧失或减损条款(第23条)按照GATT1994中第23条中l(b)、1(c)款以及《关于争端解决规则与程序的谅解》中第26条的规定,一成员方认为,由于另一成员实施任何措施而造成其根据有关适用协定直接或间接获得的任何利益丧失或减损,或此种措施妨碍该协定任何目标的实现时,可以采取行动,无论该措施与该协定是否产生抵触.这也 是我们常说的“非违反起诉”.这种非违反起诉要求起诉方提供详细的正当理由.当WTO专家组或上诉机构做出被诉方确实使他方利益丧失或减损的判决时,无违反的损害方并无义务撤消该措施,而是由专家组或上诉机构建议有关成员做出双方满意的调整.由于核心劳工标准目前仍未纳入WTO制度中,实施低劳工标准虽然不能表明成员方违反了WTO的相关协定,但确实给实行高劳工标准的进口方带来了产品、产业和市场上冲击.因此,至少从理论上讲,非违反起诉是成员方利用WTO协议维护本国劳工权利和自身利益的可行选择.

四、WTO的运行机制有纳入劳工权利保护的空间

1995年,WTO取代GATT正式运行.WTO克服了GATT对自由贸易的离心倾向,扩大了管辖范围.WTO实行无保留接受规则的原则,建立了强有力的贸易争端解决机制和贸易政策审议机制.为强化核心劳工标准的实施,一些国家和组织主张将核心劳工标准纳入WTO之中,而WTO制度下多边协议的强制性和运行机制的有效性,正是这种考虑的主要原因.

(一)争端解决机制 乌拉圭回合《关于争端解决规则与程序的谅解》可以说是对40多年来在GATT框架内形成的争端解决安排的全面修改和更新.该谅解指出,“WTO争端解决体制在为多边贸易体制提供可靠性和可预见性方面是一个重要因素”.WTO争端解决机制由“争端解决机构”(Dispute Settlement Body,简称DSB)负责监督.DSB设立专家组(Panel)审查争端方提交DSB处理的事项,并提出法律调查结果和结论.WTO中还设立了GATT中没有的上诉机构(Appellate Body).上诉机构可以维持、修改或撤消专家组的法律调查结果和结论,而且上诉机构的报告一旦经DSB通过.争端各方就必须无条件接受.违反规则的成员方被要求做出政策调整,如不能按要求做出调整,DSB可授权利益受损方对违反规则的成员方实施贸易制裁措施.从1995年正式成立到2007年底,WTO争端解决机构已受理了369件贸易纠纷案.

WTO的争端解决机制与GATT相比,具有新的特点.第一,适用范围扩大,可以包括关税之外的各种贸易争端.第二,强化司法特色,DSB中上诉机构的设置,增加了裁决的公正性和有效性.第三,严格规定审理期限,避免出现久拖不决的现象.第四,实际拥有了对案件的强制管辖权.无论是专家组还是上诉机构的报告,均采取“反向一致”(negative consensus)表决方法,提高了争端解决的效率.

WTO争端解决机制的运行,也逐渐改变了其偏向贸易而不关心社会权利的形象.在1995年委内瑞拉和巴西诉美国汽油标准案和1996年发生的印度、巴基斯坦、马来西亚和泰国诉美国海虾／海龟案中,上诉机构都肯定了美国环境保护目标的合理性,这也给包括劳工权利在内的更多的社会责任条款纳入WTO制度提供了依据.

(二)贸易政策审议机制(TRPM)　WTO的贸易政策审议机制的目的在于通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解.它通过对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估.但是,贸易政策审议机制无意作为履行各协定项下具体义务或争端解决程序的基础.也无意向各成员强加新的政策承诺.

TRPM下审议的内容是各成员的贸易政策和做法对多边贸易体制的影响,而劳工标准到目前为止并没有被纳入.有人认为,与出口有关的劳工标准和相关政策对多边贸易体制的影响是显而易见的,应该纳入其中.加人与贸易有关的劳工政策审议的WTO审议报告,将有助于改善低劳工标准国家的劳工问题状况.但我们也注意到,按TPRM规定,世界贸易份额排名20位之后的国家(多为被指责为低劳工标准的国家)只需6年或更长时间审议一次,这种低频度的审议机制对劳工条件改善的效果可能是不显著的.

五、结论和展望

2001年11月,多哈会议已将贸易与环境问题列入谈判议题,但劳工标准问题仍被搁置.相比环境问题,WTO成员对劳工标准问题的争议更大.虽然如此,我们仍可判断出WTO制度和核心劳工标准关系的发展趋势,即核心劳工标准将会有机融入WTO制度中.

第一,WTO制度中贸易与环保问题的进展和实践,为劳工权利保护融入WTO体制提供了借鉴.环境保护和劳工权利保护都属于社会责任问题,在很多方面具有相似性.WTO制度设计具有很强的弹性,只要成员对劳工问题的重要性及其和国际贸易的关系认识一致,将贸易和劳工权利保护问题纳入多边谈判议题是必要和可行的,肯定将增强全球劳工权利保护的权威性、有效性、合理性和公平性.

第二,我们通过对WTO的宗旨、相关条款和运行机制等方面的客观分析,认为WTO内存在纳入劳工权利保护的空间.只要对现有制度进行适当的管辖范围的扩大和调整,就可以将劳工权利保护纳入WTO制度之中.现有的将国际贸易和劳工标准挂钩的其它模式的制度设计和运行实践,也为WTO纳入劳工权利保护提供了参考.

第三,坚持区别对待和循序渐进的原则.WTO要增加效率.加强发展中国家关心的并在WTO中已达成共识问题的执行力度,让发展中国家分享经济全球化带来的利益.应充分发挥WTO所具有弹性机制,给予发展中国家更多的宽容,减少发展中国家对劳工权利保护纳入WTO制度所产生的国际竞争力下降的担心.同时,要避免发达国家以劳工权利保护为借口出现的贸易保护主义倾向和行为.

(责任编校　罗远航)