后ECFA时代的两岸经贸关系

自2008年5月台湾政局再次政党轮替、国民党重新执政以来,两岸在“搁置争议”、“正视现实”,共谋发展的基本共识下,两岸政治紧张关系大幅缓和,两岸恢复协商机制之后,四次陈江会签订了12项协议和l项共识.而第五次陈江会更于2010年6月29日于重庆举行,并签署众所关切的《两岸经济合作框架协议》(ECFA)以及有关两岸知识产权保护协议.然而,尽管台湾内部仍为两岸签署《经济合作框架协议》对台湾具有那些政治和经济意涵,以及对台湾经济将产生何种影响而引发热议,但是ECFA的签署应是顺应区域经济一体化或区域经济整合的发展趋势,加强两岸经贸交流与合作,推动两岸经贸关系正常化的制度性安排别无选择的途径,它并将型塑未来两岸经贸互动关系的发展,不过,在此一基础上,它是否能使台湾经济融入东亚经济整合的潮流中,并为台湾参与国际经济活动开拓一条得以发展的渠道,仍有许多必须加以深入探讨的问题.

一、东亚区域经济整合趋势及其发展

上世纪90年代初期以来,经济全球化已逐渐成为世界经济的潮流.全球化是指资本、资讯、技术、劳动力、资源在全球范围内进行流动、配置、重组的过程；是生产、投资、金融、贸易使世界各国、各地区经济相互融合、相互依赖、相互竞争和制约的趋势.在此一趋势下,将使企业生产的内部分工不断朝横向和纵向扩展为全球性分工,使生产要素在全球范围内寻求较佳的配置,增进资源的使用效益,进而促进全球经济的共同发展.但是经济全球化却也是一把“双刃剑”,它在推动全球资源较佳配置、加速世界经济增长的同时,也为全世界各个国家或地区的社会经济带来了激烈的冲击,加剧了国际竞争,增加了国际风险,并对“国家主权”和发展中国家的工业造成严厉的挑战.

面对经济全球化所带来的机遇和挑战,各国或地区纷纷采取政策加以因应,而其策略不外乎：一是促进产业升级,健全经济结构；二则是透过双边或多边协议推动区域经济整合,加速区域间生产要素和资源的流动与融合,以提升国际经济竞争力.除此而外,上世纪90年代区域贸易协定或区域经济整合的涌现,亦有现实的背景：第一,在关税暨贸易总协定变成世界贸易组织之后,新一轮多边谈判进展迟缓,多边贸易谈判的议程不断受阻,特别是2003年墨西哥坎昆回合谈判失败,全球多边贸易体系变得渺茫.其次,欧洲一体化进程持续推进,欧盟东扩并进入单一货币时代.再其次,作为世界经济重要领导国家的美国,一改过去对区域贸易协定的反对态度,转而积极推动和主导区域贸易协定,以获得更多的政治和经济利益.

在此一国际政治经济背景下,尽管国际经济学者对于经济全球化与区域经济整合或一体化间究竟存在着相互矛盾,抑或是彼此间能相互促进和相互协调不同的看法,在多边贸易协商难以推展的,因时,国际间却已回到双边的自由贸易协议(ETA)架构,目前已有230多个国家或地区间签署区域贸易协议(RTA)及双边自由贸易协议(ErA),很显然的,经济全球化和区域经济整合已成为现阶段国际关系的两大主流.

在东亚地区,尽管上世纪80年代以来,东亚地区便朝向经济整合的方向发展,但仅有亚太经济合作组织(APEC)的形成和发展.平心而论,东亚国家或地区近二、三十年在经济上虽取得显著成就,但是区域内始终无法形成一个类似北美自由贸易区和欧盟一样的经济合作机制,而历经1997年的亚洲金融风暴之后,“亚洲意识”普遍觉醒,再加上中国大陆经济崛起,成为亚洲各国或地区经济合作的重要对象,使中国大陆经济在区域经济合作与整合扮演了重要的角色.

目前以中国大陆为核心正积极推动或构想中的东亚区域合作组织,包括众所瞩目的中国大陆一东盟自由贸易区(10+1),中国大陆、日本、韩国与东盟自由贸易区(10+3),上海合作组织,博鳌亚洲论坛,中国大陆→香港更紧密的经贸关系的安排(CEPA),以及东北亚经济圈等,此外,尚有图们江开发计划、澜沧江一湄公河经济合作等以资源共同开发为主的具体合作计划.这类次区域经济合作涉及资源共同开发的具体合作计划,成为东亚经济合作的主要特点之一.除此之外,中国大陆亦积极推动与新加坡、巴基斯坦、智利、新西兰的自由贸易区协定.究其原因,一方面是受到北美和西欧区域经济集团化的具体成效的影响,另一方面则是因亚太经济合作组织的进展迟缓,迫使东亚各国不得不加速地缘关系的区域经济合作,以提升经济竞争力.

以东亚地区签订区域贸易协定的情况来看,截至2010年1月为止,东亚地区共有214个协定已经生效或在酝酿中,其中,以新加坡最多,对外已生效18个,另外,12个则在进行当中；其他国家或地区包括已生效或签署,以及处于谈判阶段和评估阶段的自由贸易区协议韩国(28个)、印度(26个)、泰国(23个)、中国大陆(22个)、马来西亚(20 个)、日本(19个)、印尼(15个)、菲律宾(11个)、越南(11个)、香港(2个),迄今为止,台湾只与中美洲巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜,以及萨尔瓦多-宏都拉斯签订4个自由贸易区协议.

二、两岸签署ECFA的重要性及其意涵

由于台湾经济长期以来是在国际分工定位中寻获发展契机,并取得较高成就,因此,东亚区域经济整合定然会对未来台湾的经济发展造成深远的影响.尽管东盟一中国自由贸易区所可能带来的影响,端视其未来落实的程度而定,但是可以预见的是,台湾在过去面对两岸政治紧张关系未能有所缓和,以致制约了两岸经贸关系的顺利推展,未来将因非自由贸易区成员而需缴交关税,影响台湾企业外贸拓展的空间.

以台湾对“10+1”和“10+3”自由贸易区的贸易情况而论,2008年台湾对大陆(含香港)的进出口贸易值占台湾对外贸易总值的26.70％,同年,台湾对东盟国家的进出口贸易值占台湾对外贸易总值的13.04％,两者合计,台湾对“10+3”自由贸易区的进出口贸易值,占台湾对外贸易进出口总值的39.74％,若将日、韩两国列入,2008年台湾对“10+3”自由贸易区的进出口贸易值,占台湾对外贸易进出口总值的57.06％(见表1).

出口贸易方面,2008年台湾对大陆(含香港)的出口贸易值,占台湾对外贸易出口总值的38.95％,而台湾对东盟国家出口贸易值,则占台湾出口贸易值总值的15.24％,两者合计,台湾对“10+1”自由贸易区的出口值占台湾出口贸易总值的54.19％.若将日、韩两国列入,台湾对“10+3”自由贸易区出口值则占台湾出口贸易总值的64.47％.

从东亚区域经济整合趋势来看,台湾若被排除于这些自由贸易区以外,对台湾的经济影响将有：第一,台湾因非自由贸易区的成员,将无法享有低关税的优惠,影响台湾对外贸易 的拓展,并将产生贸易转移的效果.第二,台湾将无法参与自由贸易区内有关资讯科技、电子商务协渊等合作的机会,将影响台湾产业的发展,尤其就自由贸易区,因日、韩在内,从产业结构和国际竞争力而言,对台湾产品的国际竞争力将形成严重的威胁.第三,台资企业极可能转移投资的趋势,亦即转往大陆或东盟国家投资设厂生产,以规避关税,导致在台湾投资减少,同时台湾当局也将更难掌握台资企业的动向,影响对大陆经贸政策的制定.

事实上,从对台湾产业竞争力的分析,台湾厂商过去比较担心韩国产品在“10+3”中的竞争,惟近年来东盟国家石化相关产业逐渐发展起来,尤其是新加坡、泰国与马来西亚的竞争力明显提升,若在“10+1”或“10+3”自由贸易区形成后,台商亦将面临来自东盟国家产品极大的竞争压力.

有监于东亚区域经济整合对台湾经济所可能产生的影响,马英九经贸政策的主轴之一便是基于全球连结的战略思维,而两岸签定经济合作框架协议则是落实“以台湾为核心,整合全球大陆市场商机”、“以两岸连结突破参与区域瓶颈”经济政策的关键所在.与此同时,台湾再次政党轮替,两岸在“正视现实”、“搁置争议”的基本共识下,马英九所提两岸签定经济合作框架协议的建议,获得大陆方面积极和善意回应,使两岸经济合作具有良好的政治氛围.

三、两岸签署ECFA对台湾经济的影响

有关两岸签署《经济合作框架协议》(ECFA)对台湾经济将造成何种影响一直是民众关切的议题.2009~g7月底台湾“经济部”委托学术机构所做的《两岸经济合作框架协议之影响评估报告》显示,“维持农工管制现况、已开放之农工产品自由化”(影响程度较小)以及在“农业部门管制且不降税、工业部门解除进口管制且自由化”(影响程度较大)两种模拟情境下的动态模拟结果：在考虑资本累积的动态情境下,两岸签署ECFA将促使台湾的实质GDP提高1.65～1.72％,总出口量与总进口量将分别增长4.87～4.99％和6.95～7.07％,贸易条件均改善1.4％,社会福利将增加77.1～77.7亿美元,贸易余额将增加17.6～17.8亿美元,并增加25.7至26.3万个就业机会.此项评估报告亦坦切地指出,虽然ECFA对台湾经济有正面的影响,并且将使台湾化学塑胶橡胶业、机械业、纺织业、钢铁业及石油及煤制品业受益,但对台湾的电子产品业、其他运输工具业、木材制品业将产生负面的影响.

此项评估报告是根据全球贸易分析模型(GTAPN型)来进行分析,其分析对象仅限商品贸易自由化,怎么写作贸易及外来直接投资(FDI)部分尚未列入分析中.因此,目前所评估出来ECFA对台湾总体经济效益可能低于实际效益.在外来直接投资(FDI)经济效益方面,从过去欧盟自由贸易区成立后各个国家包括西班牙、葡萄牙、希腊、捷克、爱沙尼亚、波兰等国,以及香港、澳门与中国大陆签署《更紧密经贸关系的安排》(CEPA)以来,外来直接投资(FDI)均大幅增长的情况,一般估测,台湾签署ECFA后三年,外商在台湾的直接投资(FDI)平均每年流入的金额将在146～240亿美元之间.

除了上述有关静态和动态的评估之外,ECPA的签订将为台湾对大陆经贸发展带来如下的效益：1．取得领先其他竞争对手进入大陆市场之优势；2．成为外商进入大陆市场优先合作伙伴及门户的关键地位；3．改变目前台商投资型态,有助于产业供应链根留台湾；4．有助于大陆台商增加对台采购及产业竞争；5．有助于加速台湾发展成为产业运筹中心.

任何两个经济体签定类似自由贸易区的协议,基本上均必须立基于互利、互惠的原则下进行协商,同时对总体经济和产业带来了机遇,但也面临了挑战.为此,台湾对于两岸签署ECFA基本上将基于如下的政策并提出因应对策,以保护台湾经济安全与民众的福祉：

第一,在BCFA的内涵上,将先制订经贸往来及经济合作的框架性协议,仅规定未来双方准备协商的目标、经济合作以及各项后续谈判的起迄时程.亦即仅是框架协议,不会针对各个产业细节进行协商,尤其是具有争议的产业将留待未来谈判解决,但将纳入早期收获条款(Early Harvest),让部分产业提早享受调降关税等优惠待遇,避免台湾产品在大陆遭到东盟与中国大陆自由贸易区(10+1)商品免进口关税的排挤效应.

第二,在ECFA的内涵中将不会涉及“政治”词语,同时也不会对大陆开放农产品进口.由于ECFA议题在台湾内部引发诸多不必要的泛政治化的议论,因此,在ECFA的内涵上将完全避开任何政治议题,并纯粹就两岸经贸合作提供大的发展方向,同时也将不再开放大陆农产品的进口,以保障台湾农业和农民福祉.

第三,为避免ECFA的签定对台湾产业所造成的冲击,台湾方面将针对相关产业提出规划、辅导和保障措施.台“经济部”目前已针对可能遭受冲击的产业编列十年300亿元(新台币)的“因应贸易自由化敏感产业结构劳工就业发展和协助方案”,以及十年90亿元(新台币)的“因应贸易自由化敏感性产业辅导计划”,以为救济和辅导之对策,同时提出六大新兴产业愿景,包括农业、生技、医疗、文化、观光、能源等,期能借ECFA的签定,充分利用大陆市场,调整台湾的产业结构.

四、ECFA促进两岸经贸关系正常化

有关ECFA的内涵及两岸特色的经济合作机制方面,两岸学界早已提出相当多的建议,包括应纳入早期收获计划；参照中国大陆一东盟自贸区的作法,谈判“两岸经济合作货品贸易协议”；谈判“两岸经济合作怎么写作贸易和投资协议”等,甘前两岸依ECFA四次协商,并在第五次陈江会所签定的此项协议,基本上维持原先所设定的精神.协议的目标便是要加强和增进双方间的经济、贸易和投资合作.促进双方货品贸易和怎么写作贸易自由化,逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制(见表2),同时将来将针对货品贸易、怎么写作贸易、投资及争端解决等四项协议进行协商.

在ECFA协商过程中,最引人关注的便是早收清单的货品项目.根据此次所签定的协议,大陆方面同意对台湾降税之早期收获清单有539项,以2009年大陆自台湾进口金额计算,共138.4亿美元,占大陆自台湾进口金额16.1％,而台湾方面同意对大陆降税之早期收获货品清单有267项,共28.6亿美元,占台湾自大陆进口金额的10.5％.两岸早期收获货品清单之类数和贸易规模比例分别约为2：1和4．8：1.在降税模式方面,两岸各自适用不同关税级距,自ECFA早期收获实施二年内分3次降至零关税,累计这些早收清单的完全实施,台湾方面所造成的关税损失为新台币34亿元,而大陆方面的关税损失则约为新台币295.7亿元(见表3).

ECFA的签订对台湾经济将造成何种影响, 一直是个令人关注的问题.这可由长期和短期的影响来观察.短期内的效益主要为：1．早收清单集中在传统产业和怎么写作业,这两大产业的获利最多,因此传统产业将获得重新再起的机会,避免过去偏重高科技产业问题,平衡台湾的产业结构；2．早收清单项目产业大都分布在台湾中南部,对台湾区域平衡发展将产生良好的作用：3．传统产业和怎么写作业创造就业最多,这些行业受惠于ECFA,商机拓展,将增加聘用劳工,提供更多的就业.在长期效益方面,台湾将可重拾其在东亚地区的地缘优势,与大陆经济的整合,扮演重要的枢纽角色,并成为外商进入大陆市场的重要跳板.此外,透过ECFA将为台湾经济融入亚太区域经济整合开启可能的便捷通道,有利于台湾经济的长期发展.

ECFA的签定为两岸未来经贸交流与合作提供总体的框架,而双方同意成立“两岸经济合作委员会”,除了负责处理与协议有关的事务,并可针对两岸经贸事务进行定期的磋商,将使两岸经贸关系正常化的目标更具体的落实.

五、ECFA与东亚区域经济整合的连结

有鉴于在经济全球化的世界潮流下,东亚区域经济一体化或区域经济整合对台湾经济所可能产生的影响,2008年马英九和萧万长在竞选期间的经济政策,便是要立基于产业创新、新兴产业和政策松绑等三大主轴.在政策松绑方面,则是基于全球连结的战略思维,积极推展五大经济工作目标,亦即：1．参与全球经济整合活动；2．推动两岸经贸动态调整,以“活水计划”取代“鸟笼政策”；3．开启两岸经贸协商新时代；4．以台湾为核心,整合全球与大陆市场商机；5．以两岸连结突破参与区域合作瓶颈.因此,开启两岸经贸协商新时代,调整和松绑对大陆经贸管制政策,以及以两岸连结突破参与区域合作瓶颈,便成为马当局过去二年来对大陆经贸政策主要内涵,并获得相当好的成果.

在政策松绑方面,马当局上任之后,便立即松绑大陆投资的40％净值比例上限及产业别的投资限制,并鼓励关键技术留台.与此同时,为推动两岸产业合作,台“经济部”也提出搭桥平台,选择16项产业积极推动两岸产业合作与整合.

事实上,在过去二年来两岸经贸关系快速发展的历程中,最令人关注的便在于两岸签定经济合作框架协议的可行性及其相关的问题.马英九有关两岸签署《经济合作框架协议》(ECFA)的构想,主要有如下的意涵：1．发展“第三模式”、涵盖金融业登陆、投资保障与避免双重课税；2．透过与大陆签订经济合作协议,再与美国谈自由贸易协定,进而可谈参加“东盟10+4”自由贸易区,比较有可能成功,才能使台湾走出去.

而主席有关两岸可以签订综合性经济合作协议,其主要意涵则为：1．鼓励两岸企业双向投资,实现两岸经济关系正常化,推动经济合作制度化,为两岸和平发展奠定更为扎实的物质基础,提供更为强大的经济动力；2．综合经济合作协议的签订,建立两岸特色的经济合作机制,以最大限度实现优势互补、互惠互利；3．建立更加紧密的两岸经济合作机制进程,有利于台湾经济提升竞争力和扩大发展空间,有利于两岸经济共同发展,有利于探讨两岸经济共同发展同亚太区域经济合作机制相衔接的可行途径.

事实上．有关两岸签署ECFA基本上涉及协议的内涵、两岸特色的经济合作机制,以及有利于探讨两岸经济共同发展同亚太区域经济合作机制相衔接的可行途径等三个层面的问题.

在有关ECFA的内涵及两岸特色的经济合作机制方面,两岸学界已提出相当多的建议,包括应纳入早期收获计划；参照中国大陆东盟FTA的作法、谈判“两岸经济合作货品贸易协议”；谈判“两岸经济合作怎么写作贸易和投资协议”等.然而,此一协议的签定仍有诸多必须思考的问题.

第一,两岸签署《经济合作框架协议》是否真能顺利地使台湾经济衔接亚太区域经济合作机制的问题.就当前亚太经济形势而论,以大陆为核心的区域经济一体化逐渐形成,台湾若无法顺应并融入此一发展趋势,台湾经济确实有被边缘化的危险.尽管2008年11月连战先生得以参与APEC在秘鲁举行的年度聚会,显现出两岸政治紧张关系和缓对台湾参与国际经济活动有相当的助益,惟东盟与大陆(10+1),以及其他区域经济合作组织涉及多边的防商,在两岸政治关系无法有更具突破性的改善之前,图藉两岸经贸关系正常化并使台湾加入其他区域经济组织的前景,两岸如何针对此一问题进行协商.

第二,台湾参与国际组织与“国际活动空间”是否有不同界定的问题.台湾方面, “行政院卫生署”于2009年1月13日收到世界卫生组织(WHO)来函,以“台北联系人员(Contactpoint in Taipei)”为名,同意接纳台湾参与国际卫生条例(International Health Regulatiaon,IHR).5月中旬台湾又获得参与世界卫生大会(WHA),2010年5月两岸卫生主管官员又能共同参与世界卫生大会,此种情势的发展固然表示台湾已被纳入全球疫情通报及防御体系,已与WHO可以直接联系互动.这是透过两岸协商或默契才能获得妥善的安排,然而能否普遍适用于台湾参与其他国际经济组织相关活动,是台湾民众高度关切的问题.

六、未来两岸经贸互动应关注的问题

过去二年来两岸经贸关系的快速发展,固然有长期以来两岸经贸关系互动并衍生诸多急待解决的问题而必然的发展,但是经济全球化的潮流与东亚经济一体化的发展趋势下,它提供两岸经贸合作宽广的空间,尤其1997年亚洲金融风暴和2008年国际金融危机的发生,国际经济格局所造成的冲击,更为世界各国或地区提供合作的认知和契机.

中国大陆经济的崛起明显地改变了亚太地区经济的格局.在经济全球化与区域经济一体化的世界潮流下,特别是2010年东盟与中国大陆(10+1)自由贸易区的成立,再加上原有的上海合作组织、博鳌经济论坛,以及其他构思中并正积极推展中的区域经济整合,很明显的,以中国大陆为核心的亚太区域经济整合已逐渐形成.此种发展趋势不仅影响区域内的贸易和产业分工,并且在推动亚太地区各国或地区间的金融合作和货币体制的建立开启了宽广的空间,这是台湾在发展对外经贸关系无法忽视的事实.

近年来国际经济和金融体系的演变对世界各国或地区均产生重大的影响,而目前两岸所签署的ECFA,一方面将使两岸经贸关系正常化；使两岸经济和金融合作,以及产业分工开启新自钮动源,另一方面也使两岸能在亚太地区的经济合作中扮演更积极的角色.为强化两岸经贸合作关系,针对两岸签署ECFA后两岸经贸互动关系提出若干初步的构想和建议：

1．亚太经济合作组织(APEC)属论坛性质,任何经贸合作议案并不须经所有成员同意才能进行.因此,两岸四地可针对某些特定的经济和产业提出合作方案,在APEC架构下进行合作.

2．以中国大陆为核心的区域经济整合已然成形,为使台湾经济能进一步融入东亚经济整合中,应使台湾相关部门负责人以适当的身份参与“10+1”或“10+3”自由贸易区的有关经贸会议,为进行实际经贸合作铺陈直有的渠道.

3．大陆方面应协助台湾参与不具政治敏感性并与经济和民生有关的国际经济活动或组织,而台湾方面则应提出期望参与此类组织的优先顺序,并由双方协商加以推动.至于台湾使用之名称则以“台澎金马关税区”或“中华台北”的名称较能为现实环境所接受.

4．两岸关系经历十余年的虚耗,亦衍生诸多问题,而问题的解决以及合作方案的推动,亦须有公权力的支撑.为期能有效推动两岸的经贸交流与合作,并解决其间所存在的问题,目前已成立的“两岸经济合作委员会”,可仿中美经贸关系所成立的“中美战略经济对话”,提升对话层次,并基于两岸特殊的政治关系,在对话协商中,逐步使“”参与两岸协商成为正常化的机制,才能有效解决两岸间的经贸问题,增进两岸良性互动.