WTO环境保护例外条款的解读

摘 要 在倡导自由贸易的同时,如何协调环境与贸易的关系,成为当今WTO的一个新议题.GATT第20条“一般例外”的规定,被称作“环境保护例外条款”,包括序言、(b)项和(g)项,其目的旨在保护环境而非实行绿色壁垒.

关 键 词 环境保护 贸易自由 GATT第20条 绿色壁垒

中图分类号:F117 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-103-02

1947年临时生效的《关税与贸易总协定》(以下简称为GATT1947)在WTO协议的整个法律框架中被归入附件――多边货物贸易协议中的《1994年关税和贸易总协定》(以下简称为GATT1994).GATT1994年第20条“一般例外”的(b)项和(g)项是为环境保护的需要而规定的.本文仅将WTO“环境保护例外条款”作狭义的理解,即仅指在GATT第20条中包含的“为养护可穷竭的自然资源”和“为保护动植物的生命或健康”而采取的贸易限制措施的例外性规定以及其他WTO协议中的类似规定.如何在倡导自由贸易的同时协调贸易与环保的关系,已经成为WTO的一个新议题.

一、环境保护例外条款的双重目的

GATT1994年第20条“一般例外”规定,只要“措施的实施在条件相同各国间不会构成不合理或武断的歧视手段,或者不会形成伪装起来的对国际贸易的限制”,则任何缔约方都可以采取“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”(b项),都可以采取“与国内限制生产与消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”(g项).

WTO在继承GATT1947法律体制的基础上,形成了一套以促进贸易自由化为主兼顾非经济价值目标的多元价值体系.环境保护例外条款旨在确认WTO成员为环境保护的原因而实施的贸易限制这一合法的目标.它一方面允许各成员为保护环境,可以暂时停止实施WTO义务,另一方面确保援用方善意行使其权利,并尊重其他成员在WTO下的权利.这使得WTO协议绿色条款与现行国际贸易中某些发达国家以“环境保护”为借口而实行的非关税壁垒有着本质的区别.

WTO对于环境问题的处理形成了一套原则.即WTO现在、过去和将来都不是一个环境保护机构,对于环境,WTO的唯一任务是研究当环境政策对贸易产生重大影响时出现的问题,而WTO的主要职责仍然是促进贸易自由化.解决跨境环保问题的最佳办法是多边国际环境条约,WTO不会阻碍各成员国内的正当的环境保护政策,但是对于这些规则的适用必须仔细斟酌,以保证成功援用WTO环境保护例外条款的条件.

第20条一般例外条款规定:“本协议的规定不得解释为禁止缔约方采取或强加以下措施,但对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制:

(b)为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施,

(g)与国内限制生产和消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施.”

上述条款既是过去GATT衡量与贸易有关的环境措施是否符合GATT的主要依据,也是现在WTO解决争端机构解决类似冲突的主要依据.

二、GATT1994年第20条之序言

《关贸总协定》的起草者为了防止对一般例外条款滥用,在序言中对“例外”的适用加以限制.序言包括两个条件,一个是根据第20条采取的措施不应“对情况相同的国家构成武断的或不正当的歧视”,另一个条件是有关的措施不能构成“对国际贸易的变相限制”.

(一)武断的或不合理的歧视

一般认为,如果一项措施是为实现GATT第20条所允许的目标所必需的,则不能认为该措施构成了武断的和不正当的歧视.对于这个术语的解释,在世贸组织受理的印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国某些虾及虾制品禁止进口案(以下简称“海虾――海龟之诉”)中的得到了较好的印证.

该案的基本情况如下:海龟是一种濒危野生动物,20世纪80年代,美国研制开发出海龟隔离装置,将这种装置缝合于拖网的颈部,目的是减少渔民们在用拖网捕虾作业时可能误捕海龟的情形.1989年,美国国会在其通过的《濒危物种法》修正案中增加了609条款,旨在推动其他有关国家与美国一样采用海龟隔离器以加强对海龟的保护力度,并于1996年将该条款延伸适用至所有国外.在泰国和印度等国家诉美国的海龟案中,上诉机构发现美国不顾各成员国实际情况而要求各出口其采取同美国一致的捕捞和保护海龟的政策,构成了对其他成员方自主决策的不正当干预,另外,在宣布虾禁令之前,美国没有尝试与有关国家就保护海龟的方法问题进行双边或多边的磋商.所以,上诉机构判定美国把自己的保护海龟的标准以一种武断的和歧视的方式适用于其他国家,这是与第20条前言部分的规定不符的.

(二)变相的限制

根据第20条采取的措施,必须不能构成对国际贸易的变相限制.所谓变相限制,包括以下两种情况:

第一,透明度.根据GATT小组的判例,“变相的限制”是对所采取措施的透明度的正式要求,即如果所采取的措施符合透明度原则,就不能认为构成了对国际贸易的变相限制.例如,在“美国汽油标准案”中,专家小组和上诉机构经过认真的审查及复审,都认定美国实施的汽油标准构成了“不公正的歧视”和对“国际贸易的变相限制”.而在美加“金鱼争端案”中,关贸总协定专家小组则认为美国的进口限制是作为一项贸易措施而实施并予以公布的,因而不能视之为“变相限制”.

第二,禁止追求贸易保护主义的目标.如果一项措施表面上符合第20条许可的政策目标,但实际上是为追求贸易保护主义,则这项措施就是对国际贸易的变相限制.例如,在委内瑞拉和巴西诉美国的汽油标准案中,上诉机构则认为美国的措施表面上是正当的,但事实上是贸易保护主义的.

三、GATT 1994年第20条之(b)项

要成功地援引第20条之(b)项“保护动植物生命或健康所必需的”,必须同时符合下列条件:其一,有关措施是为了保护动植物的生命或健康,其二,该措施是为了实现上述政策目标所必需的,其三,同时符合前后两个条件后,还要满足前言的要求.在这里只讨论前两个问题

(一)GATT第20条(b)项条件之一:“保护动植物生命或健康”

第一,受保护的动物和植物.在适用第20条(b)项时,“人类”和“生命”通常不会引起歧义,但该条款并没有对动物和植物作任何界定,应理解为任何动物和植物,包括微生物.根据《生物多样化公约》,对第20条中的动植物也应做宽泛的解释.

第二,健康.通常人们都承认诸如空气和水这些保障基本生活条件的措施,是保护人类健康所必需的.但是,对于与保护健康有间接关系的措施,是否属于保护健康的措施,还取决于解决争端机构的裁决.相反,在保护动物和植物的健康标准方面的统一标准就要少得多.

(二)GATT第20条(b)项条件之二:“必需”

从文意上理解,“所必需的”指的是“不可缺少”并且“有助于”.而上诉机构认为第20条中的“所必需的”更偏向于“不可缺少”的理解.

1990年“泰国――案”专家组认为,有关进口限制,只有在下列情形下才被视为是第20条(b)项所“必需的”:即不存在可合理地期望援助方去采取的既能实现其健康政策目标,又与GATT基本义务相一致的替代措施,或不存在对GATT基本义务的违反程度更低的措施.

对于第20条(b)项,在加拿大诉欧共体的石棉产品案中,初审小组认定法国禁止石棉进口的措施是保护人类健康必需的措施.加拿大在上诉时反驳,“控制性使用”是可以实现同样目标的“可合理获得的措施”.上诉机构认定,有关事实表明,“控制性使用”不能使法国获得它选择的“零风险”健康保护水平,“控制性使用”因而不是能达到法国追求的目标的替代措施.因此上诉机构维持了初审小组关于“必需的”这一问题的裁决.这一权衡过程实际上反映出WTO争端解决机制对GATT第20条(b)项“所必需的”要求的考察起点已经转变为“有关措施可实现援用方确立的公共健康水平”.

四、GATT1994年第20条之(g)项

第20条之(g)项是关于“与国内限制生产和消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施” .要成功地援引第20条之(g)项必须同时符合下列四个条件:第一,该措施是为了养护“可穷竭的自然资源”,第二,该措施是“关于”养护可穷竭的自然资源,第三,该措施与国内的生产或消费一道实施,第四,实施该措施的方式要符合第20条前言的要求.对于第四个条件,不再作讨论.

(一)GATT第20条(g)项条件之一:“可穷竭的自然资源”

援用第20条(g)项实施的贸易保护措施所要保护的事项既应是“自然资源”,还应是“可穷竭的”.GATT/WTO争端解决机制对“可穷竭的自然资源”的含义采取了扩大解释的方法.首先,“自然资源”不仅包括矿藏自然资源,也包括大气自然资源,不仅包括无生命的自然资源,也包括海豚、海龟等有生命的自然资源.其次,考察所涉自然资源是否符合“可穷竭”和“自然资源”这两个要素时,考察当事方是否对有关资源是“可穷竭的自然资源”达成共识,或者考察在有关国际环境条约中是否规定了保护有关资源.

(二)GATT第20条(g)项条件之二:“关于养护”

关于“养护”的理解,典型的案例是1988年的“加拿大限制未加工的鱼和鲑鱼案”.在本案中,专家小组认为,“关于养护可用竭的天然资源”的含义是,贸易措施必须直接针对可用竭的天然资源的养护.这一新的审查规则提供了一个建设性的方法,可以借以将与养护可用竭的天然资源仅有间接关系的贸易限制措施排除在外.

(三)GATT第20条(g)项条件之三:“与国内的生产或消费一道实施”

根据第20条(g)项所采取的措施应与限制生产和消费的措施相结合,这一要求的主要目的是为了防止将要用于限制国际贸易的措施伪装成第20条(g)项的措施.第20条(g)项的这一要求也是较宽松的,只要所采取的措施与限制国内生产和消费的措施相结合即可.

在“第一龙虾――海龟案”中,上诉机构审查了美国对国内龙虾捕捞施加保护海龟要求的法律法令的制定及其具体施行(如惩罚机制等)的情况,最后得出结论,美国的养护海龟的措施大体上(in principle)是不偏不倚的.因而满足了第20条(g)项“与国内的生产或消费一道实施”的要求.

因此,要满足第20条(g)项“与国内的生产或消费一道实施”的要求,应当提出初步证据,证明对可穷竭的自然资源的生产或消费实施限制时,对国内生产或消费和对国外生产或消费“不偏不倚”.如果所有的限制只施于进口产品,而对国内生产的类似产品根本没有施加任何限制,则该措施显然很难以符合“与国内的生产或消费一道实施”的要求.