中国保税区应该向哪里走

在国家提出发展循环经济的背景下,保税区正在尝试向自由贸易区转型.在转型的过程中,学界和实务界因为现实的利益冲突,大有走向歧途的可能,这会导致原本就不成熟的保税区运转机制走更远的弯路.

保税区取得的成绩带有权力经济色彩

地方政府争先恐后地争取设立保税区,主要是向要优惠政策即行政赋权：项目批准权、税收优惠权、外汇额度使用权,还包括干部的安置权.

地方政府在土地、规划、财政补贴、环保、户口、教育方面对在保税区内的投资者给予了更多的优惠政策.为了改善和提高招商引资的硬环境和软环境,各地的保税区引进了很多国外的管理经验,阶段性的成功吸引了国外或保税区外的资金,吸引了大批的中外资企业进入保税区.根据2005年上半年的统计数字,全国保税区就已经完成税收545.21亿元,同比增长30.7%.2005年上半年税收收入达到306.34亿元,同比增长6%.50多平方公里的保税区,进出口总额占据了全国进出口总额的6.2%.保税区目前取得的这些成就,在一定层面上来说,地方政府的努力“功不可没”.

如果没有政府的运作和保护,没有政府赋予的特殊保护政策,没有牺牲普通纳税者的财政支持,保税区能否取得今天的成绩,答案是未知的.

保税区的相关法规滞后

目前调整我国保税区发展事项的现行地方性立法,是在原有地方性立法的基础上经过对相关法律规范的立、改、废之后而不断推出的,在各保税区的发展中发挥了调整作用,这是值得肯定的一面.与此同时,由于既存的调整保税区发展的各种规定各自为政,在实施过程中经常出现法出多门、相互冲突的现象.

特别是,现行的《保税区海关监管办法》这一有关保税区的首要立法,应该结合国内的实际情况进行适当修改并落实相应的实施细则.由于没有配套的实施细则,在实施过程中,保税区海关对企业的监管很大程度上只能比照区外加工贸易企业的监管办法,致使保税区的优势无从得到体现.甚至,保税区内的企业在外贸经营权、国产材料物件的采购等事项的运作上,较之区外企业要复杂、低效,便捷、优惠实际上无从谈起.在我国加入WTO以后,《保税区海关监管办法》一些规定的滞后性日益明显.在很多情况下,海关如何实施监管行为,还都还无法可依.

多头管理导致各自为政

立法滞后、法律依据不完整,加上条块分割,造成了保税区管理上的多头管理、政出多门.各部门对保税区概念的解释也不尽相同,法规政策相互不协调且变化频繁,甚至相互抵触,对保税区内企业的正常运营产生了较严重的影响.

根据国务院1997年6月批准实施的《保税区海关监督管理办法》规定,保税区是海关监管的特定区域,是我国境内进出口货物都管的特殊监管区域,把保税区当作放大了的保税仓库区来监管；外经贸部则认为保税区属于境内关外,自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题；外汇管理部门则将保税区企业视为境外企业；而税务部门又把保税区视作境内企业；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业,但退税无章可循；而工商行政管理部门对保税区外商投资企业机构的规定与外商投资企业的国民待遇政策明显矛盾.另外,《保税区海关监督管理办法》第三条指出：“保税区是海关监管的特定区域.海关依照本法对进出保税区的货物、运输工具、个人携带品实施监管.”这可以说是对保税区的基本定性,即保税区是特殊的经济区域,不是行政区域.但实际上,我国保税区因所依托城市行政级别的高低而享受不同的行政级别、不同的管理权限.

政出多门的保税区管理机制导致了和地方两级管理机构存在严重的官僚主义和拖沓的办事作风,使保税区企业产生了巨大的“灰色成本”,无疑成为阻碍外商进入的巨大屏障.

以政策换取发展

中国保税区优惠政策的主要对象是外资企业,对中资企业虽然也有优惠,但优惠的程度要比外资企业小,在不同地区的保税区间也不统一,实际上,以减免税和降低土地使用费为最常采用的手段,其他措施较少用.有关保税区的税收,国家目前也未制定统一的政策,暂且执行属地原则.这就造成了全国保税区税收优惠政策的不统一：在特区的保税区实行特区的税收政策,浦东新区的保税区实行的是浦东新区的税收政策,开发区内的保税区实行的是开发区的税收政策,这样的结果是,个别保税区为了获得相同的税收优惠条件,不得不动用财政政策,实行财政补贴.

由于中国保税区承担着探索对外开放经验、带动区域经济发展的使命,实际被赋予了一定的宏观经济职能.因此,其体制和政策的形成和执行就必然带有明显的国家和地方干预色彩,与国外尤其是美国的外贸区的纯自身经济绩效导向的体制与政策形成明显的对比.

保税区的发展需注重法律引导,明确主管部门

我国必须加快自由贸易区方面的立法.现有的《海关法》中虽然出现了保税区的名称,但是国家立法对于保税区尚没有给出准确的法律地位.国家应该在保税区转型之前,加快我国的自由贸易区立法进程.

世界上许多国家和地区都十分重视自由贸易区的法制建设.这是因为外商进行投资时除了考虑经济效益还要考虑经营风险.自由贸易区的政策优惠常常成为吸引外商投资的主要因素,但如果这些优惠政策缺少正常和正规的渠道保证其运行,就会成为一项政策风险,降低外商对自由贸易区经营的预期收益,削弱了自由贸易区的吸引力.自由贸易区的主管部门应该以法律的形式予以明确.在这点上,美国和巴西是值得一提的典范,两国都制定了全国性的自由贸易区法案.

世界经验表明,自由贸易区管理机构的综合能力越强,法定的权力越大,决策能力就越强,办事越迅速.因此,应该建立一个全国性的管理机构,统管自由贸易区的发展战略.美国就是成立了这样一个机构,专门对全国的对外贸易区进行审批和管理,这也是其成功的经验之一.

保税区的转型要适应瞬息万变的世界经济,就需要对世界经济的变化有灵敏的嗅觉,这就要求自由贸易区有灵活的机制.我国的自由贸易区应该发展成为具有法定资格的、直接面对市场的“公司制区域”,而不应成为受特殊政策“圈养”的“政府制区域”.这种机制的灵活性主要取决于市场机制和管理机制的结合上.国家应该尝试成立具体办事机构设在商务部的高层次管理委员会,以改变现行的落后机制.拥有这种机制,使自由贸易区尽快成为促进区域乃至一个国家经济发展的工具.

（作者单位：对外经贸大学法学院）（本文编辑 张加春）