上海争创全国首个自由贸易园区

1990年全国首个特殊监管区上海外高桥保税区成立,时隔20余年,上海又在力争成为全国首个自由贸易园区.日前,上海已向国家提交了这一申请,相关试点工作有望于今年启动.

试水自由贸易区,成为上海国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心建设的最大结合体,为上海在更大范围内参加国际化竞争打开了大门.

全国多地想办自贸园区

从1990年全国首个特殊监管区——上海外高桥保税区成立后,我国的海关特殊监管区域已经发展出了多种模式,比如保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区.去年,在国际经济形势疲软、欧债危机持续深化、世界经济复苏减速的背景下,中国外贸进出口总值为38667亿美元,比上年增长6.2%,增幅为2008年金融危机以来的最低值.尽管进出口增幅表现颓弱,但保税区等海关特殊监管区的外贸数据却逆势而上.去年,全国投入运营的98个海关特殊监管区,进出口总额增长了29.7%,高出中国外贸总体增速23.5%.可以说,海关特殊监管区域对促进中国对外贸易功不可没.

但是,随着经济形势的发展,海关特殊监管区在内外贸分隔、外汇管理、企业扩张等方面体现出的功能受限问题也日益明显.与世界公认的自由贸易园区相比,在外汇管理、货物监管、企业建立等方面还存在诸多限制,远没有达到自由贸易的便利化程度,一定程度上阻碍了自由贸易的发展.比如,经20多年发展,外高桥保税区内的一些进出口公司由最初的小型企业发展为国际贸易巨头,公司的目标也在发生变化——有些公司已不满足于两地之间的贸易往来,还想发展离岸贸易——企业身在外高桥,就能指挥多个境外市场之间的货物交易.然而,现有的保税区政策和功能很难满足这一需求,“有的企业有心内外贸兼做,却碍于保税区功能限制不能成行；一些已出口却又需要返回维修的产品可能要交纳进口关税等”

什么是自由贸易园区?一般定义为：单个国家或地区为降低国际贸易成本,促进对外贸易和国际投资的发展,在自己境内设定的某特定区域,以便实施海关保税、免税等特殊监管政策.目前世界集装箱港口中转量排名靠前的新加坡港、中国香港,均实施自由港政策,吸引了大量集装箱前往中转.自由贸易区除了具有自由港的大部分特点外,还可以吸引外资办厂,发展出口加工企业,允许和鼓励外资设立大的商业企业、金融机构等.与国内现有的保税区体制相比,自由贸易园区在外汇管理、货物监管、企业建立等方面,拥有更多的贸易便利化条件,因此也被视为保税区的“升级版”.

商务部研究院外贸战略研究部副主任张莉表示,被赋予“自贸园区”身份的好处很多,包括关税的优惠程度、企业物流、结算方面的便利,更重要的是外贸与内贸的统筹,对生产企业调整战略布局,培育大型国际流通企业等起到示范作用,且可以带动附近区域发展.尽管有心将保税区转型为自由贸易区,但这是个漫长而审慎的事情.2002年,全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易区转型问题进行专题研究.2002、2003年先后召开保税区向自由贸易区转型研讨会,保税区转型发展问题逐渐形成共识.2003年12月在青岛召开的“中国保税区管理与发展研讨会”上,成思危表示,向自由贸易园区转型是我国保税区的发展方向,目前推出保税区向自由贸易区转型的改革试点时机已经成熟,应争取在2006年年底之前完成试点任务.

不过,直到2009年,中国生产力促进中心协会撰写的一篇题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章,才引起国务院的高度重视.

2010年11月初,国家发改委、国务院发展研究中心等有关部门联合在上海调研,就在浦东新区建设自由贸易园区进行实地考察.

不仅仅是上海,其他海关特殊监管区域也都在积极争取成为自由贸易区.2005年之后,深圳、天津、青岛、成渝地区接连向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易区的建议.

今年1月17日国务院正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》,明确提出舟山群岛新区在条件成熟时,探索建立自由贸易园区,逐步研究建立自由贸易港区.期间,舟山市市长呼吁,舟山应该尽快成为中国首个真正意义上的自由贸易园区；重庆两江新区管委会亦提交了《关于在重庆两江新区设立内陆自由贸易园区的建议》；天津保税港区也意在率先建成中国第一个自由贸易港区等中国的很多座城市都试图拿到全国首个自由贸易园区的牌照.

上海综合保税区占有先机

与全国其他特殊海关特殊监管区相比,上海政府显然认为他们有着更大的优势.上海政府认为,上海综合保税区实际是将原有三个保税区合在一起,而“三区”内又分别拥有高桥港、浦东国际机场空港、洋山港,打通了海、陆、空,在向自由贸易园区转型的过程中优势明显.

2004年4月15日,外高桥保税物流园区在外高桥港区诞生.2005年12月25日,远东第一大港——洋山深水港启用,洋山保税港区同时封关运作,综合了前两种保税区域的所有功能,并实现区港合一,还拥有外高桥保税区和保税物流园区均不具备的口岸功能.2010年9月,浦东机场综合保税区宣告成立.依托外高桥港、洋山港以及该地区的浦东国际机场,上海呈现了三大不同类型的保税区,但此时区域政策仍然不能互通.

在建设国际航运中心的大背景下,南汇并入浦东新区版图以后,上海开始正式推动各保税区域的整合.2009年11月18日,整合了外高桥保税区（含外高桥物流园区）、洋山保税港区的上海综合保税区正式成立；2010年9月新成立的浦东机场综合保税区并入后,最终形成了“三区联动”的局面,由上海综合保税区管理委员会统一管理.

2011年上海综合保税区完成进出口贸易额近1000亿美元,其中进口额750亿美元,同比分别增长22%和21%.

2012年,上海综合保税区商品销售额、工商税收占全国110个海关特殊监管区域的比重均超过50%.国际航运发展综合试验区建设取得重要突破,启运港退税、洋山港保税船舶登记、期货保税仓单质押融资、国际中转集拼等试点启动实施,单机单船融资租赁试点顺利推进,租赁资产规模超过25亿美元.上海港国际标准集装箱吞吐量连续三年位居全球第一；浦东机场货邮吞吐量连续四年保持全球第三；集装箱水水中转比例达到42.8%,比上年提高1.7%；2012年,外高桥保税区手表、酒类、化妆品进出口额均占到全国的三分之一强,汽车、医药品、医疗器械占全国比重在10%、23%和22%.目前,这里已集聚营运中心200多家,地区总部30多家,结算中心50家,这批企业2012年完成销售收入超过5900亿元,上缴工商税收210亿元,以占保税区4%的企业数量,创造了保税区50%的经济总量. 整合之后的上海综合保税区进一步厘清了自己的定位,那就是成为国际航运中心的核心区域、国际贸易中心的重要载体、国际金融中心的重要突破点.

中国保税区出口加工区协会副秘书长焦建群在接受媒体采访时,对上海保税区的整合给予了很高的评价,“国内最成功的,通过整合,让原来不能完全享受保税优惠政策的区域享受到了政策”. 在他看来,整合后的上海综合保税区,集聚了保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区等五种类型海关特殊监管区域的政策优势,在海关监管、外汇管理、检验检疫等进出口管理上,基本达到了国内最为齐全、最为便捷和最为开放的程度.

焦建群认为,上海的整合之所以能够成功,还有一个重要因素,就是拥有上海市斥资建设的电子口岸平台.该平台是在“大通关”背景下于2005年建立的,通过启动“统一平台、区域联动、选择申报、多点放行”改革试点,探索实施了“便捷通关”、“无纸通关”、“快速通关”、“分类通关”等通关模式,口岸通关效率大大提高.

与焦建群持相同观点的专家不在少数,一些专家分析认为,作为我国规模较大、综合实力较强的特殊监管区,上海综合保税区一直走在对外开放的前列,具备率先向与国际通行惯例接轨的自由贸易园区转型发展的条件.航运专家吴明华说,在目前国内的诸多保税区中,上海综合保税区是最有条件率先转型自由贸易园区的,“一方面是其巨大的贸易体量；另一方面也是因为其20多年来的探索,为转型自由贸易园区做了长期的准备.”

也因此,在与其他城市争夺首个自贸区的过程中,上海的一举一动格外引人注目.“上海综合保税区2011年企业大会”上,时任上海市常务副市长、上海综合保税区管委会主任杨雄表示,上海综合保税区要积极探索向国际通行的自由贸易园区转型升级.

2012年11月上海举办了世界自由贸易园区大会,这是第一次在中国举行的国际性自由贸易园区大会,外界认为,这是上海为建立自由贸易园区造势.据悉,各国代表在考察后一致认为,上海综合保税区已走在我国特殊监管区域与国际接轨发展的最前列,具备了向自由贸易园区转型发展最充分的条件.

今年1月1日起实施的《上海市推进国际贸易中心建设条例》明确规定：在国家有关部门的指导下,推动海关特殊监管区域的功能创新和转型升级,鼓励贸易与金融、航运、物流、制造、会展等产业融合发展,探索建立符合国际惯例的自由贸易园区；在外高桥保税区推进国家进口贸易促进创新示范区建设,拓展离岸贸易等新型贸易怎么写作.而现已是上海市市长的杨雄亦公开表示,今年上海将推进试点建立自由贸易园区等多项经济体制改革,上海按照国家部署,正在与国家有关部门协商研究相关事宜.

用上海浦东改革与发展研究院院长万曾炜的话来说,“今年上海提出探索建设自由贸易园区正当其时.”如果上海能够建立自由贸易园区,将进一步降低贸易成本,提高贸易效率.并且,随着园区内贸易逐步自由化,相关的金融配套怎么写作也将跟进,这将推动跨境金融业务、国际贸易结算的开展.

距“自由贸易园区”有多远

虽然上海正在向自由贸易园区的方向冲刺,但要成为真正实现“自由贸易”、“境内关外”,上海综合保税区在开放程度、功能拓展、管理体制等方面还面临不少制约,涉及一些政策的创新和突破；同时,对国家全局性的和法律制度方面的安排也需要客观面对,如海关法律管辖、人民币自由兑换、自由贸易园区是特殊经济功能区而不是特殊政治社会制度区等.

上海综合保税区管委会副主任简大年表示,我国的保税区与自由贸易园区的差异主要集中在三方面：一是监管理念,要从货物管理转变为企业管理的理念；二是贸易的开放度,要有与国际接轨的多元贸易模式；三是政策的开放度.最主要的是外汇政策和税收政策,自由贸易园区要求外汇政策率先开放,税收政策要有国际竞争力.

在一些内行的眼里,上海建设自由贸易园区,硬件日趋完善,软件建设尚嫌不足,“必须从当前的货物集散中心功能向怎么写作贸易功能为主转变”.另外,中国国家体制管理是条块分割式管理,综合保税区涉及海关、税务、检验检疫等多个国家部门,上海只能逐一协调.

上海浦东国际金融航运双中心研究中心主任庄峻认为,“虽然已经建立了一个统一的上海综合保税区,但是内部制度还不统一,并且各区分别报关,而不是由一个海关来监管,这些都是问题.”为此,必须将“三区”连为一体来运作,使得区域运作便利化.但是,鉴于自由贸易园区的重要性,这些工作除了上海市自身的努力,还需要国家层面的推动和支持.实践中,区港管理一体化还存在困难.如机场综合保税区,在监管和安全保障上,保税区希望与空港无缝链接,实现“一次报关、一次查验、一次放行”,但民航出于安全考虑,需要实行“非一次性检查通过”的链式安防模式等；洋山保税港区的港口和陆域部分的海关代码也没有合二为一；在政策上,外高桥保税区（包括保税物流园区）、洋山港保税港区、国际机场综合保税区各自也有差异.

对此,上海综合保税区方面表示,借鉴境外自由贸易区的做法,结合上海综合保税区发展的实践经验,可以从外汇管理、货物入出区监管、税收政策、贸易模式等方面先行先试.先行先试的功能政策概括起来,就是推进贸易便利化（涉及海关、税务等部门）；口岸贸易、离岸自由贸易、怎么写作贸易转变（涉及离岸金融试点）；上海打造购物天堂（涉及税收）等.

为加强各开发企业在资本、功能、口岸、业务、客户等方面的合作,2011年4月7日,在“综保区2011年企业大会”上,临港集团、同盛集团、外高桥集团、益流能源集团和浦东现代产业开发公司正式签约,决定联合组建上海综合保税区联合发展有限公司,共同推进上海综合保税区的开发建设.经过大半年的筹备,当年12月23日,举行了公司揭牌仪式.希望通过此举形成合力,共同推进综合保税区的发展.

“下一步我们就要加强功能创新与拓展.”上海综保区副主任简大年介绍,他们将强化国际贸易集成功能,拓展高端航运怎么写作功能,探索离岸怎么写作贸易功能,提升国内国际两个市场资源配置能力.在简大年的“菜单”上,有集装箱集拼中转、期货保税交割仓单质押以及离岸金融、交易、租赁,甚至保税云计算数据中心等,“要做的事太多了.”