单边减排措施其引发的国际贸易争端

点赞:5368 浏览:16899 近期更新时间:2024-03-12 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 :措施减少温室气体排放逐渐成为主要减排手段,而此类措施往往会因其对外国产品或怎么写作提供商的限制而引发国际贸易争端.本文列举了目前美国、欧盟、加拿大等国家或地区国家联盟采取的单边减排措施和其引发的贸易争端,借此指出单边减排措施所造成的国际环境法和国际贸易法的交叉点,并通过案例分析指出目前应当着力解决的问题.

关 键 词 :单边减排措施 国际贸易争端 WT/DS412

近年来,在世界贸易组织多哈回合环境与贸易谈判陷入僵局、《联合国气候变化框架公约》部分缔约国无法完成《京都议定书》下第一期减排义务并声明退出《京都议定书》或不认同于2013年生效的《京都议定书》第二期减排安排的情况下,有法律约束力的多边减排安排在短期内无法有效达成,各国在各自面临的环境保护压力下纷纷采用单边减排措施,而此类措施常常会引起国际贸易争端,这些争端有些正在通过各参与方的谈判解决,有些已经进入了世界贸易组织争端解决程序.此类减排措施预计将持续存在并不断引发国际贸易争议,因此,对此类措施及其引发的争议进行梳理,理清单边减排措施与国际贸易法的交汇点,对我们解决此类纠纷和进一步推进多变减排措施具有实际意义.

一、 单边减排措施及其产生背景

单边减排措施,是指一国或区域国家联盟(如欧盟)在《联合国气候变化框架公约》等国际减排安排之外独立采取的节能减排措施,主要表现为对新能源产业的扶持、对高排放产业的限制以及依据进口产品生产过程中的排放量采取贸易措施等举措.

单边减排措施的产生主要有以下几个背景:

(一)《联合国气候变化框架公约》框架下多边减排谈判举步维艰.自20世纪90年代以来,为了共同应对全球气候变化,国际社会做出了不懈努力,其中1994年生效的《联合国气候变化框架公约》及其补充条款《京都议定书》展现了具有法律约束力的多边减排机制的良好雏形,根据2007年联合国气候变化大会所达成“巴厘路线图”的安排,这个机制本应该得到进一步的巩固和完善,逐步形成一个可以满足全球减排、技术转移、调节基金(Adaptation Fund)建立等目标的良好体系.

由于主要发达国家和发展中国家关于减排义务和技术转移等方面的争议,自2009年联合国气候变化大会以来,该机制遭到了一系列挫败.根据“巴厘路线图”的决定,哥本哈根会议需要达成一份新的《哥本哈根议定书》,以代替2012年到期的《京都议定书》.如果在该次会议上,各国不能达成共识、并通过新的决议,那么在2012年《京都议定书》第一承诺期到期后,全球将没有一个共同文件来约束温室气体的排放.因此,该次会议被喻为“拯救人类的最后一次机会”.但由于各方意见分歧较大,哥本哈根会议最终只产生了一份没有法律约束力的《哥本哈根协议》,并未对各方在《京都议定书》第一承诺期到期后各方的减排义务作出安排.

2011年12月,在南非德班举行的联合国气候变化大会在经历了两周的争吵后在最后一天达成一揽子协议.在中国、印度等发展中国家的坚持下,会议决定,《京都议定书》第二承诺期要在2012年卡塔尔举行的联合国气候变化大会上正式被批准,并于2013年开始实施.但加拿大、日本此前明确表示不加入第二承诺期,而美国一直拒绝承诺强制减排,因此第二承诺期主要由欧盟国家参与,而欧盟国家的总体排放量仅占全球总排放量的15%左右,所以,多边减排机制仍然前途未卜.

(二)世界贸易组织框架下气候与贸易谈判无法取得实质性成果.作为国际多边合作框架的一部分,世界贸易组织在应对气候变化的全球治理中也在不断努力.在已经进行了11年的多哈回合谈判中,WTO专门将环境与贸易作为单独的一项议题进行讨论,具体议题包括:环境货物与环境怎么写作贸易自由化;WTO与多边环境协定(MEAs)中贸易条款之间的关系;WTO农业与非农业产品市场准入等.

虽然WTO环境与贸易谈判主旨并非促进全球减排,但在全球性贸易组织内理顺贸易与环境之间关系,加快环境产品和环境怎么写作的贸易自由化,将会对多边减排机制的缔造有巨大帮助.此外,WTO环境与贸易谈判中涉及的边境税调节(border tax adjustment, BTA)、碳标签、政府补贴等问题,也正是《联合国气候变化框架公约》缔约国在进行减排谈判时考虑的重要因素.


但由于WTO各成员国在环境产品的定义及减让、环境产品单一用途问题、发展中国家特殊和差别待遇问题等议题上的巨大分歧,在经历了多轮艰苦的谈判之后,仍然没有实质性进展.

(三)各国在节能减排方面承受着巨大的国际国内压力.虽然很多国家出于自身利益的考虑,在进行多边减排安排时针对发达国家与发展中国家应承担的减排义务、技术转移和资金援助等问题争吵不休,不愿承担强制性的减排义务,但各国政府仍面临着国际社会中如小岛屿国家联盟等政府间组织、绿色和平组织等非政府国际环保组织的压力,也受到来自国内环保团体和立法机构以及本国新能源行业企业的压力.

其中,最值得注意的是各国国内民众的环保呼声,国内民众的环保诉求是一国政府采取减排措施的最直接动力,这一点在美国等民众对公众事务参与度较高的国家体现得非常明显,政客在竞选中和当选后会刻意迎合选民的环保需求,而民众也可以直接通过空气质量诉讼来推进本国政府的减排措施.自上世纪70年代以来,美国出现了上百例空气质量诉讼案件,对立法有较大推动的主要有1975年美国自然资源保护委员会(N R D C )诉环保局铁路主管官员案、1994年的美国肺协会诉美国环保局长案、2001年的美国卡车协会起诉环保局案、2009年的美国农场局联合会和全国猪肉生产者委员会诉环保局案等.

二、 目前主要单边减排措施的表现形式及其引发的贸易争端

针对本国或本区域内的温室气体排放特点,综合考虑到自身工业、怎么写作业等需求,各国政府在多边减排措施迟迟无法达成的情况下单独采取了单边减排措施,其主要表现形式如下. (一)欧盟的单边减排措施

欧盟作为一个超国家实体,根据欧盟宪法,有权制定其减排措施,并作为一个实体参与联合国气候变化框架公约下的减排谈判.

欧盟历来在减排方面较为积极,但由于日本、加拿大、美国等主要发达国家不愿承担强制性的减排义务,且欧盟受到德国等排放量较大的成员国的压力,也不愿意单边承诺强制性减排义务,目前欧盟层面的主要减排政策是对欧盟境内国际经济行为所造成的排放严加控制,主要表现形式是努力将国际航空、海洋航运排放纳入到欧盟排放权交易体系中.

2008年11月19日,欧盟议会和欧盟委员会通过新法案决定将国际航空业纳入到欧盟ETS体系(排放交易体系)之中,该法案已于2012年1月1日起开始实行.包括国航、东航、南航、海航在内的33家中国航空公司在内的全球2000多家航空公司被强制纳入ETS.如果该法案顺利实行,这些航企在欧洲机场起降的航班,都需要为超出配额的碳排放支付购写成本,否则将会面临巨额罚款甚至停航.

欧盟航空业碳税制度推出以来,受到了国际社会的广泛抵制.各国抵制航空业碳税的主要理由有:1、欧盟航空业碳税措施有可能违反WTO国民待遇原则.虽然欧盟航空碳税措施在条文上对境内境外企业一视同仁,但由于欧盟的碳排放权交易开展更早且自成一体,而国际上尚无统一的碳排放权交易体系,这种情形非常容易导致世界各地的碳排放权实际偏差(航空企业的碳排放额度可以通过在欧盟以外获得的碳排放额度进行抵扣),从而造成事实上的区别待遇;2、对于发展中国家而言,欧盟的航空碳税并没有体现国际环境法中“共同但有区别的责任”原则,在欧盟的航空碳税制度下,发展中国家的航空公司需要承担和发达国家航空公司一样的减排义务,并未考虑到发达国家和发展中国家在历史排放和工业发展水平上的差异.3、大多数国家认为欧盟推出碳关税制度存在着私心,即企图维持其在碳排放交易领域的领导权,同时迫使其他国家和地区加入国际碳排放权交易体系.

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由于中国、俄罗斯、美国、印度等各国的强烈抵制,欧盟在航空碳税领域也有一定的松动,2013年2月26日,欧洲议会环境委员会通过了有关暂停向外国航空公司征收碳排放税的提案.但欧洲议会环境委员会随后声明称,在欧盟决定暂停征收航空碳税之后,现在任何国家再也不能以任何借口逃避这个议题了,由此可见,未来一段时间内,关于欧盟航空碳税的争议不会停止.

(二)美国的单边减排措施

美国的单边减排措施以碳关税和对节能企业的补贴为主.

美国的碳关税制度主要有《美国清洁能源与安全法案》和2008年《利伯曼-沃纳法案》构成,不过由于其全面碳关税制度要等到2020年才开始实施,所以目前并未引起太大的争议.

但是,我们应当认识到,根据《美国清洁能源与安全法案》和2008年《利伯曼-沃纳法案》的规定,我国属于美国碳关税的“清单国家”,而我国出口美国的大部分产品也在“清单产品”之列,一旦美国如期开征碳关税,我国对美国的出口将受到严重影响.

除碳关税外,为了减少碳排放,扶持新能源产业,美国联邦政府和各州政府纷纷退出了一些针对新能源行业的鼓励措施,其中联邦层面对太阳能行业的补贴已于2011年年底结束,并未引起大的争议,但州政府的各项措施引发了一些国际贸易争议.

中国商务部于2012年5月25日发布2012年第26号公告,公布对美国可再生能源产业的部分扶持政策及补贴措施贸易壁垒调查的初步结论.商务部认定美国多个州的6项被调查补贴措施违反成世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》.

商务部经初步调查认定,美国华盛顿州、俄亥俄州、新泽西州、马萨诸塞州、加利福尼亚州出台的可再生能源鼓励措施等被调查措施构成世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》第3条的禁止性补贴,违反了世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》第3条和《1994年关税与贸易总协定》第3条的有关规定,对正常国际贸易造成扭曲.

中国商务部此项调查可以视为就之前美国决定对来自中国的风电设备产品征收不低于30%关税的报复性措施,但也说明了美国国内的新能源补贴计划等单边减排措施已经对国际贸易造成了影响.

(三)加拿大的单边减排措施

加拿大安大略省于2009年通过《绿色能源及经济法》(Green Energy and Economy Act),该法案推出了太阳能上网电价(Feed-in tariff,FIT)政策.

FIT机制意在保证利用可再生能源发电的电厂,其电价固定在高于市场标准的之上,并可获得向公共电网输送电力的长期合同.该计划旨在通过规避绿色能源生产者的风险并降低其投资成本以促进投资,从而提高可再生能源发电在安大略省电力供给中的份额.

然而,该计划中要求电厂最高达60%投资来自安大略省的本地成分条款,使得日本和欧盟最终将此案诉诸WTO.日本方面称,加拿大安大略省的太阳能与风力发电计划,通过本地成分的要求给予当地产业较优惠的待遇,且构成进口替代补贴,故违反《1994年关税贸易总协定》第3.4条──国民待遇原则、《与贸易有关的投资措施协议》第2.1条──国民待遇与数量限制原则,和补贴及反补贴协定第3.1条(b)款和第3.2条──关于进口替代补贴之禁止的规定.欧盟方面列举的理由与日本基本一致.

综上,各国针对本国的情况推出了不同的单边减排措施,这些单边减排措施看起来仅针对国内或境内减排,或者虽涉及到国际经济活动但表面上一视同仁,却因为国际贸易主体的高度依赖性影响了主要贸易伙伴,因此也引发了贸易争端.

三、 日本加拿大关于FIT计划的贸易争端简析

如上文所述,在此案件中,欧盟认为加拿大安大略省的FIT计划通过本地成分的要求给予当地产业较优惠的待遇,且构成进口替代补贴,故违反《1994年关税与贸易总协定》第3.4条─国民待遇原则、《与贸易有关的投资措施协定》第2.1条─国民待遇与数量限制原则,和补贴及反补贴措施协定(第3.1条(b)款和第3.2条─关于进口替代补贴之禁止的规定. GATT 1994第3.4条国民待遇原则规定,WTO会员国不得以内国立法的方式给予他会员国之进口产品较差的待遇,但FIT计划的本地成分要求,使外国生产的可再生能源设备,面临较差的竞争机会,违反了国民待遇原则.GATT 1994第3.4条规定,任一缔约国的产品输入其它缔约国时,就影响其内地销售、兜售、购写、运输、分配,使用之所有法令所予待遇,不得低于本国生产之同类产品所予待遇.FIT计划之本地成分规定,使达本地成分要求的再生能源设备所产生的电力,得以优于市价的被安大略省政府收购,因此,相较于本由当地产销设备的国内能源设备业者,不在加拿大生产设备的进口厂商确实面临较劣的竞争条件.

加拿大针对FIT计划违反GATT 1994第3.4条的指控提出两项辩驳,一是安大略省为地方政府,而加拿大认为WTO规范只约束会员国联邦政府,无权强制地方政府修改其政策;但根据GATT 1994第24.12条规定,缔约国应采取一切可能采取的合理措施,保证在它的领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本协定的各项规定,所以会员国亦应确保其地方政府履行WTO义务.二是由于GATT 1994第3.8条(a)款的规定,GATT不能被用于规范政府采购相关事宜,加拿大认为由于FIT计划所生产的电力,是为安大略省地方政府收购的,故所以可以不受国民待遇原则的约束.然而,安大略省政府将收购的电力转售给消费者,不符合GATT 1994第3.8条(a)款“供政府公用、非为商业转售”之规定,故难以政府采购的名义免受GATT约束.因此,FIT计划的本地成分要求无法以该计划为地方政府立法,或该计划为政府采购行为作为理由不承担GATT协议规定的义务,因此本地成分要求仍违反GATT 1994第3.4条之规定.

加拿大还可以引用GATT 1994第20条(g)款的规定,以保护不可再生自然资源为由,称FIT计划符合WTO的规定,不过即使收购以再生能源设备所产生的电力有益于保护自然资源,本地成分的要求却很难以此作为借口,本地成分这种歧视性手段违反了GATT 1994第20条前言的规定,所以加拿大看起来很难通过一般例外证明FIT计划的合法性.GATT 1994第20条(g)款规定关于不可再生自然资源的保存措施属于一般例外,但此种措施必须同时限制本国生产者及消费者.

FIT计划必须与投资相关且不符合GATT 1994第3条或第11条的规定,才有违反TRIMs第2.1条规定的可能,由于政府采购与否对企业是否投资于再生能源发电厂有很大影响,加上前文得知此计划违反GATT 1994第3条的规定,所以其违背了TRIMs第2.1条规定的义务.

FIT计划以优惠收购达本地成分要求的可再生能源设备所生产的电力,这种措施相当于给予使用国内产品的厂家较优惠的待遇、同时也实际上给予本国相关设备生产商进口替代补贴,所以违反了SCM协议第3.1条(b)款及第3.2条的规定.SCM协议第3.1条(b)款规定,以使用国内货品而非进口货品为单一条件或数条件之一而提供更佳之补贴应予禁止,SCM协议第3.2条则进一步规定成员国不得授予或维持前项限定的补贴.安大略省的太阳能与风力发电计划,给予符合本地成分要求的能源设备所产生的电力较佳的收购条件,等同于给予符合本地成分的能源设备商优惠,构成以使用国内产品为要件的进口替代补贴,这种措施为SCM协议所禁止,故加拿大应废除此项措施.

综上所述,由于加拿大FIT计划违反了GATT 1994第3.4条、TRIMs第2.1条、SCM协定第3.1条(b)款及第3.2条,且无法满足GATT 1994第20条规定的例外情形,加拿大可能在这起争端中败诉.不过由于WTO争端解决程序耗时较长且缺乏强有力措施来保证争端当事国实际履行,相关单边减排措施往往可以实际达到短期内削弱其他国家某领域产业竞争力的目的,这也是未来我们解决单边减排措施所引起的贸易纠纷时难以绕过的难题.

四、 展望和建议

在多边减排安排迟迟无法出炉的情况下,短期内单边减排措施将成为各国政府(参与方)的主要减排手段,在保护、发展国内产业和节能减排的双重压力下,这类手段将不可避免地引起国际贸易争端.

一方面,我们应当继续努力推进多边减排安排的尽快达成,以减少单边减排措施及其带来的负面效应,另一方面,应当努力解决好单边减排措施引起的国际贸易争端,通过这些争端的解决,确定在处理PPMs、社会团体在节能减排安排、争端解决中角色作用、国际环境法公约等法律文件在WTO争端解决机制中的应用等问题时的原则,同时确定单边减排措施与GATT 1994、GATS、TRIMs协定、SCM协定等WTO 基础法律文件中所规定的权利义务之间关系等问题,为解决环境与贸易谈判中的难题提供理论和实践依据.