澳大利亚与新西兰的苹果贸易战争

【摘 要】持续90年的澳大利亚与新西兰的苹果贸易战争起因于澳大利亚怀疑新西兰苹果受火疫病感染而禁止其进口,终于在2011年9月画上了句点.这场旷日持久的贸易战的矛盾焦点主要集中在对于SPS协议的解读上,两国各持己见,为了维护各自的利益反复周旋,最后,新西兰胜诉,打开了澳大利亚的苹果市场.这次贸易战对中国来说也具有十分重要的启示,本文从案例分析的角度为中国进行国际贸易遇到相似问题时提出了可借鉴的经验教训.

【关 键 词 】苹果贸易；SPS协议；澳大利亚；新西兰

一、案例背景

众所周知,在地理上,澳大利亚和新西兰位于塔斯曼海的两侧,两国因为共同享有英国的殖民遗产以及同为大英共荣圈的成员而关系极为密切.在历史上,澳大利亚和新西兰保持着彼此广泛、深入和成功的经济与贸易联系.目前,澳大利亚是新西兰最重要的贸易伙伴,而新西兰是澳大利亚高级制成品的头号市场和第五大出口市场.

新西兰是一个拥有适当条件能跨越大纬度范围生产仁果类水果的国家,其最大的出口商ENZA公司在过去50余年里已经成功出口了大量仁果类水果到欧洲、英国和美国.同时,从新西兰出口到澳大利亚的水果总量也非常大.

两国的苹果贸易战的导火线源于新西兰爆发的火疫病.1919年,新西兰北部地区发现火疫病,这种病很可能是因为从加州进口了被病毒感染的幼苗而引发.火疫病病菌可能会导致枯萎病和溃疡病,还会带来害虫蠓（苹果卷叶虫）.由于新西兰属于疫区,澳大利亚于1921年颁布了从新西兰进口苹果的禁令.

澳大利亚采取了17种禁止新西兰苹果进入其国内市场的检疫措施.1986年,1989年和1995年,新西兰申请进入澳大利亚的苹果市场皆以失败告终.1995年,卫生与植物卫生措施协定（“SPS协定”）因1995年1月1日世界贸易组织的成立而生效.由于澳大利亚既有的对苹果进口的限制不符合新的协议规定,澳检疫及检查怎么写作（“AQIS”）于1999年2月发起了一项进口风险分析,针对从新西兰进口苹果所带来的风险进行评估.从表1中我们可以看出,从新西兰出口到澳大利亚的新鲜苹果量在1988年到2010年经历着起起伏伏.在一些年份如1989年、1993年和1994年,贸易值尤其高,而在1988年、1990年和2004年,出口量不理想（见表1）.

继2000年,2004年和2005年发行的风险评估草案后,2006年11月,澳大利亚生物安全局发布从新西兰进口苹果的最终风险分析报告（“IRA”）.进口风险分析的风险评估范围是针对无渣滓的成熟果实的进口,或经包装,或经排序和分级的来自新西兰的大宗水果.新西兰针对此问题而展开的一系列会谈的最终失败致使其不得不在2007年向世界贸易组织提出申诉,控告这一堵令人无法接受的贸易壁垒.

二、争端处理

2007年3月27日,澳动植物检疫总监确定了一项从新西兰进口苹果的政策：“可以允许从新西兰进口符合1908年‘检疫法’和2006年11月制定的最终进口风险分析报告中详细说明的植物检疫措施的应用的苹果.”这意味着,澳大利亚同意解除实施了86年的新西兰苹果进口禁令,但坚持实施严格的检疫措施以防止疾病的传播.而新西兰认为,这些限制与澳方在SPS协议规定的义务不一致（见表2）.

三、矛盾焦点

《卫生和植物检疫协议》设置了食品安全和动植物卫生标准的基本规则,其目的是确保一个国家的消费者能有安全可食用的食物——用可接受的标准衡量——同时也确保,严格的健康和安全法规不会被用来作为使国内生产者免受竞争的借口,该协议允许各国制定自己的标准,但也规定,法规必须建立在科学之上.采取的措施应只适用于以保护人类、动物或植物生命或健康的必要的范围内.这些措施不应该对相同或相似的条件下的国家有任意或无理的歧视.成员国鼓励使用既有的国际标准、准则和建议.然而,如果有科学依据做支撑,成员国也可使用更高标准的措施.而且只要做法符合规定,不存在任意性,他们还能以适当的风险评估为基础设置更高的标准.该协议还允许各国采用不同的标准和检查产品的不同方法.

新西兰称,澳大利亚的措施：（一）毫无无科学证据；（二）没有建立在适当的风险评估基础之上；（三）使进口水果受一定程度的风险,这种程度相当于或高于使新西兰苹果遭受限制措施的程度,而那些措施的限制性大大低于对新西兰苹果的进口实行的措施；及（四）更具有贸易限制性而非是为了达到澳大利亚适当保护水平的必要性.新西兰还声称进口风险评估忽略了现有科学证据,澳大利亚边境检查流程,新西兰相关苹果生产过程,与新西兰有关的疾病或害虫,以及新西兰和澳大利亚两地有关的气候条件.此外,新西兰称,从新西兰请求进口苹果到澳大利亚到澳大利亚的审批程序完成之间长达近8年的延迟是“不适当的”.

然而,正如澳大利亚的第一个书面意见书所述,澳大利亚认为,它的行为符合“SPS协定”,它行使了其合法权利保护植物的生命和健康不因引进某些衰弱的害虫和新西兰特有但在澳大利亚不存在的疾病而遭受风险.此外,澳大利亚声称其对新西兰苹果的最终进口风险分析（IRA）报告拥有科学证据.IRA认为,具体措施是合理的,这些措施有利于减轻火疫病,溃疡病和苹果卷叶虫的风险,而且这些程序能阻止疾病进入澳大利亚以及在澳大利亚扩散.IRA也申明,进口风险分析与澳大利亚在WTO的SPS协定规定下所需承担的义务一致.澳大利亚认为,在考虑了基于IRA的科学依据之后,该专家组的作用不是去确定是否存在任何有冲突的科学证据,而是应该在考虑了风险评估员的决定是否客观和可信的基础上去确定是否已经进行了有效的风险评估.

四、经验教训

就如何监管澳大利亚和新西兰之间的苹果贸易而进行了90年的传奇故事似乎走到了尽头,但类似的纠纷仍然有可能在国际贸易中出现.从新西兰和澳大利亚之间的苹果贸易战的案例中,我们可以从解读SPS协定中学到很多. 首先,我们应清楚地知道,SPS协定的目标是帮助每一个成员国获得贸易保护,而不是滋生贸易保护主义.SPS协定的基本目标是维护任何政府的主权权利,提供适当的健康保障,但要确保这些主权权利不被滥用以达到保护主义的目的,并且不会导致国际贸易的不必要障碍.所有政府都认为一些贸易限制措施用于确保食品安全,动物和植物卫生保护可能是必要的.然而,政府有时会超越健康保护的需要,采用卫生和植物检疫的限制以使国内生产者免受经济竞争的压力.一项实际上并非出自健康保护原因的卫生或植物检疫限制措施可以成为一种非常有效的贸易保护主义的武器,和一种由于其技术的复杂性而特别具有欺骗性、有困难挑战性的贸易壁垒.

其次,当我们希望通过风险评估以避免潜在的危害之前,我们应确保这种评估符合旨在提高卫生和植物检疫措施的透明度的SPS协定.国家必须在所涉及到的实际风险的适当评估的基础上实施SPS措施,若有要求,还需把他们考虑了哪些因素,使用的评估程序和决定的可以接受的风险程度予以公示.虽然许多国家的政府已经在他们的食品安全和动植物健康管理中实施风险评估,SPS协定鼓励所有世贸组织成员的政府针对所有相关产品更广泛地使用系统的风险评估.

第三,我们要确保我们充分理解措施实施的正当理由.SPS协定一方面允许政府保持适当的卫生与动植物卫生保护,另一方面又希望减少决策的随意性和鼓励决策的一致性.它要求实施卫生和植物检疫措施只能为了确保食品安全,动物和植物卫生.特别是,该协议明确了进行涉及到的风险评估时哪些因素应该予以考虑.实施以确保食品安全和保护的动物和植物的健康措施应尽可能建立在客观、准确的科学数据的分析和评估的基础之上.正如上述案例所示,新西兰政府争辩说,澳大利亚的检疫方法违反了“SPS协定”规定的义务.相反,澳大利亚认为其科学的检疫方法是与世贸组织规则相一致的.最终,澳大利亚的措施被视为武断和带有歧视性.

在WTO的框架下已成立了一个特别委员会作为各成员国政府之间就“SPS协定”的执行情况相关的所有方面交换信息的论坛.我们相信,SPS协定会越来越规范化,使得国际贸易的顺利进行越来越有保障.中国学习与解读SPS协定,不仅能在贸易中使自己免受损失,也能在被侵权的情况下找到合适的法律武器维护自己的权利.