保障措施在国际贸易中的应用

保障措施,又称保障条款,是指WTO成员在进口激增并对国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时,所采取的紧急限制进口的措施.这种措施起到了安全阀的作用,故有自由贸易的“安全阀”之称.保障措施主要通过关税、数量限制和关税配额等方式来限制进口,以达到使本国产业免受其他成员产品冲击的目的.它是一种针对公平贸易条件下产品进口的限制措施.目前,保障措施连同反倾销和反补贴已经成为世贸组织（WTO）成员用以保护国内产业的三种救济手段.

一、WTO成员实施保障措施的条件

按照WTO的相关规定,保障措施作为一种贸易救济手段,它的实施需满足以下三个条件：

（1）某项产品进口数量大量增加,且进口数量大量增加是由于不可预见的情况和成员方履行WTO义务的结果.增加包括绝对增加和相当增加两种情况.绝对增加是指产品的进口数量在某一时期内的净增加,是指产品的实际进口数量增加；相对增加是指相对进口方国内生产而言,进口产品在某一时期内所占市场份额上升,实际进口量并不一定发生变化.

（2）进口数量大量增加对国内生产同类产品或直接竞争的产业造成了严重损害或严重损害威胁.“严重损害”是指造成一国某一产业的重大全面减损；“严重损害威胁”是指明显迫近的严重损害,或者说是危急且显而易见的威胁.

（3）进口数量大量增加与国内产业遭到严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系.进口数量大量增加与国内产业遭到严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系是实施保障措施的一个必要条件.如果产业严重损害或严重损害威胁是由进口增长之外的因素造成的,则进口方不得实施保障措施.

以上三个条件缺一不可.只有在符合上述条件后,经世贸组织授权,成员方才可实施保障措施,而且成员方在实施时还必须得遵循相关的原则.

二、WTO成立后保障措施在国际贸易中的应用状况

自1995年1月1日WTO成立到2006年5月1 日,已过去11年,据世贸组织统计,这11年间共有36个世贸组织成员发起148起保障措施调查,对72起案件最终采取了保障措施.其具体应用情况现分析如下：

1.相对于反倾销和反补贴,保障措施发起的数量较少

在WTO的一系列多边贸易规则中,反倾销、反补贴和保障措施是WTO允许用于保护国内产业的三种贸易救济措施.这三种贸易救济措施在WTO体制中占有非常重要的地位,也是各成员方运用最多的保护国内产业的三种手段.在运用上,反倾销是全球运用最多、波及地区最广的贸易救济措施,反补贴运用得较少且主要被用作反倾销的补充手段,保障措施运用得也相对较少.据WTO网站的统计资料显示,1995－2005年,WTO成员发起的反倾销调查为2840起,反补贴调查为182起,保障措施为142起.从中可以看出反倾销为反补贴的16倍,为保障措施的20倍.

相对于反倾销和反补贴,保障措施发起的数量较少是因为保障措施的实施条件比反倾销、反补贴更严格,即只有进口产品对国内产业造成严重损害或严重损害威胁,且进口激增同严重损害或严重损害威胁之间确实存在因果关系时才能使用.有关的补偿和报复的规定也进一步限制了保障措施的实施.

2.立案数量呈倒U形分布

从1995年WTO成立到2006年5月1日,WTO成员累计共发动148起保障措施调查,这些案件的情况如图1所示.下图反映了从1995――2006年5月1 日,保障措施调查的发起数量经历了一个由低到高,再降低的过程.1995――1997年,全球发起的保障措施调查案件每年都在5起以下；1998――2004年,每年都在10起以上,2002年达到最高峰,为34起.2002年全球保障措施调查之所以大幅度增加,是因为各成员对美国钢铁保障措施调查所作出的反应.从2005年开始,又低于10起.

3.保障措施调查中涉及的产品相对集中

在世贸组织成员发动的148起保障措施调查案件中,涉及化工产品的保障措施案件数位居首位,为26起,占比17.6％；其次是贱金属及制品,为21起占比14.2％；位居第三的是食品、饮料和烟草,为16起 ,占比10.8％.这三者约占总数的45％.蔬菜,皮革、饮料和烟草,活禽的立案数也都在10起以上.

虽然这些遭受指控的产品多为初级产品或低端产品,但它们之所以受保护,主要是因为它们能为进口国吸纳大量就业,而且多为当地政府的主要收入来源.一旦进口数量增加过快,会导致国产商品大量滞销,企业经营状况恶化,从而造成大量工人失业,影响社会安定,对政府的压力较大.同时给政府的税收带来不利的影响,政府为了自身的利益也希望发起保障措施调查.

4.保障措施调查主要由少数国家集中使用,且多为发展中国家

从1995年WTO成立到2006年5月1日,已立案的保障措施案件有148起,由36个成员国发起.其中,调查次数超过5起的有印度（15起）,美国、约旦、智利（各10起）,捷克、土耳其（各9起）,厄瓜多尔、菲律宾（各7起）,加拿大、委内瑞拉（各6起）,它们也是发起保障措施调查前十位的国家（见表2）.上述几个成员共发动 89 起保障措施案件,占保障措施案件的60％.在前十位的国家中,除美国和加拿大外,都为发展中国家,这说明越来越多的发展中国家开始拿起保障措施来保护国内市场和产业.

发展中国家多为贸易小国,其国内产业利益较单一,可以针对某种产品限制进口而不会引起国内的矛盾；措施本身影响较小,不会引起其他成员的太多不满而诉诸WTO.

5.只有少数立案调查被实施了最终保障措施

相对于发起的保障措施案件调查数,最终被实施的数量较少,除个别年份保障措施的执行率过50％外,大部分案件的执行率都远远低于50％.这是因为有的通过磋商达成协议而终止了调查；有的作出了否定的调查结果；而有的虽作出了肯定的裁决,但出于公共利益的考虑而最终未实施保障措施；有的是出于政治目的,如大选前的拉选票而立案调查,而一旦政治目的已达到或政治压力已消除,就自动放弃调查或终止实施.

保障措施的案件执行率较低,从保障措施制度本身来看,是实施保障措施的代价很大,易招致别国的报复.当一国,尤其是贸易大国采取保障措施时,通常会引发较多的国际贸易争端. 另外,保障措施在结果上讲求利益的平衡,要求给予出口方补偿,且出口方有报复的权利.

三、国外对我国产品实施保障措施状况简析

近年来,随着我国经济的快速发展和出口贸易的大量增长,我国的出口产品除了遭遇众多的反倾销调查外,国外对我国出口产品实施的保障措施也明显多起来；根据商务部最新的统计,2006年共有25个国家和地区对我国发起“两反两保”调查86起,其中,保障措施16起,涉及金额4.4亿美元；特保调查5起,涉及金额0.6亿美元.

自1987年第一起国外涉华保障措施案件以来,至2006年10月,国外对华保障措施案件为71起.其中,入世前为27起,入世后为44起,增幅达63％.从发起国来看,主要有美国、土耳其、印度、俄罗斯、菲律宾、厄瓜多尔等；从涉案产品来看,主要针对我国的金属制品、钢铁、农产品、纺织品、轻工业品等.我国已经成为全球保障措施的主要受害国.我国的出口产品除了受到国外的保障措施外,还受到专门针对我国的特保措施的限制.自加入WTO以来,涉及我国的特殊保障的案件越来越多,已经有美国、印度、秘鲁等对我国产品进行了多起特保措施调查.

我国出口产品之所以频遭保障措施和特保措施,其主要原因在于以下几个方面：

1.全球贸易保护主义抬头.近几年,全球经济增长放缓,许多国家和地区的生产能力相对过剩,产业发展不景气,无论发达国家还是发展中国家,其国内产业都面临较大的竞争压力,导致贸易保护主义抬头.为保护本国产业和就业,在国内利益集团的压力下,WTO许多成员方纷纷采用反倾销、保障措施等手段来保护国内产业利益.

2.出口市场过于集中.为降低对发达国家和地区的出口依赖,我国在20世纪90年代初就实施了出口市场多元化的战略,但这些年来,我国出口市场过于集中的现象并没有根本的改变.我国出口的产品仍主要集中于美国、欧盟、香港地区、日本、东盟等国家和地区.这些国家和地区占我国出口总额的75％以上.出口市场的过于集中,对这些国家和地区的产业造成了很大的冲击,导致这些国家和地区经常对我国的出口产品发动反倾销和保障措施调查.

3.非市场经济国家的地位.我国是以非市场经济国家身份入世的,到目前,国际上大多数国家仍视我国为非市场经济国家,而特保措施往往针对的是非市场经济国家.而且针对我国的特保措施是单向的,即我国不能由于受到特保措施的制裁而立即采取报复措施,要采取相应的报复措施至少要经过2－3年的时间,这无疑降低了我国的报复能力.这是我国遭遇特保措施的一个重要原因.

4.入世后,我国产品的竞争力进一步提高.入世后,我国出口产品因享受到了多边关税减让的成果和自身的资源和成本优势,竞争力进一步提高,导致出口数量激增,对进口国竞争力下降的产业造成巨大的压力.有关国家为了保护国际竞争力下降的国内产业和维护相关利益,会采取各种贸易保护手段如反倾销、反补贴、保障措施等,而保障措施是在公平贸易条件下WTO 允许采取的唯一合法的保护手段.且与反倾销、反补贴项相比较,保障措施在启动程序上相对简便,操作也比较简单,从而导致国外对我国的保障措施数量增加.

5. 出口产品多为低附加值的劳动密集型产品和资本密集型的简单加工产品.虽然我国出口产品众多,但多为附加值低的劳动密集型产品和资本密集型的简单加工产品,由于其出口成本较低且数量众多,很容易对别国产业造成冲击.为保护本国产业和就业,这些国家就会对我国发起保障措施等贸易救济调查.

保障措施是一把双刃剑.实施保障措施虽然可以减少进口,保护国内受冲击的产业,使受冲击产业的产品上扬,但国内其他产业,特别是下游产业的成本将上升.这不仅削弱了下游产品的竞争力,还会带来有效需求不足、消费者利益受损等问题.另外,如果出口国采取了对抗措施,进口国的利益也将受到损害.这就要求进口国在决定是否实施保障措施时,必须综合多方面的情况,权衡利弊得失.不仅要考虑产业的提升、产业保护程度、比较优势产业的培养和产业竞争力的提高,还要考虑国外的反映、本国消费者的利益、下游生产厂商的利益.