构建我国FTA的贸易调整援助

【内容提要】本文主要介绍了贸易调整援助的相关理论,并分析了我国签署和实施的FTA可能会对国内产业带来的负面影响.由于现有的救济措施尚不足以确保受影响的企业和工人进行平稳调整,这可能会对我国进一步推动FTA

战略的顺利实施造成不利影响,为此我国政府有必要在FTA框架下构建贸易调整援助制度.

【关 键 词 】贸易调整援助 FTA

【作者简介】上海WTO事务咨询中心助理研究员

一、引 言

自由贸易区（FTA）在对签约国带来可观的经济利益和政治影响的同时,也必然对国内部分竞争力较低的产业、企业和工人造成冲击.美国在签署北美自由贸易区协定（NAFTA）时制订了《北美自由贸易协定过渡性调整援助计划》（NAFTA-TAAP）,旨在帮助因为NAFTA而失业的工人；为应对FTA达成之后对国内产业造成的影响,在签署《韩美FTA》之前,韩国也于2006年4月制订了《关于贸易调整援助的法律》,该法于2007年4月29日生效并在2008年2月29日进行了修正.

自2000年11月朱基总理在新加坡举行的第四次中国－东盟领导人会议上首次提出建立中国-东盟自由贸易区的构想,中国开始探索双边FTA合作.2003年,作为中国国家主体与香港、澳门单独关税区之间签署的自由贸易协议,中国内地与香港、澳门特区政府分别签署的内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》,是内地第一个全面实施的自由贸易协议.随着全球FTA的兴起及WTO多哈回合谈判陷入停滞,2007年,中国正式将实施自由贸易区作为国家战略写入《十七大报告》,对FTA采取更为积极的态度.

但时至今日,中国还没有出台有关FTA的贸易调整援助的任何规定.毫无疑问,随着FTA战略的逐步推进,FTA效应对国内部分产业、企业和工人的负面冲击将会逐步显现.中国应该着手准备构建FTA项下的贸易调整援助,以顺利推进FTA谈判和顺利实施.

本文共分五个部分,第二部分主要介绍FTA贸易调整援助的原理,第三部分讨论实施FTA可能对中国造成的影响,第四部分主要分析现有救助手段的局限,最后提供本文的结论和政策建议.

二、FTA贸易调整援助的原理

FTA贸易调整援助是在贸易自由化背景下,为推动FTA的顺利实施和促进国民经济的稳定发展,由政府对因FTA项下进口增加或产业转移等原因而遭受利益损失的企业和工人实施相关援助措施的一项公共政策工具.

国际贸易可以提高一国整体福利水平,包括国内竞争型产业的生产效率进一步提高、获得生产的规模经济以及消费者可以拥有更多的消费选择等贸易利益,并对经济发展具有强大推动作用. 一国通过参与FTA,将对自自由贸易区内进口的产品实施更为优惠的关税,取消进口配额,并实施其他贸易便利化措施,从而促使区内贸易的增长,并使该国整体福利提高.但国家整体福利提高并不意味着所有人都能从自由贸易区中获得利益,部分竞争力较弱的产业、企业及工人的利益可能会因为进口产品的竞争而受到损失.

事实上,FTA对一国整体有利是指贸易的净利益――它同时带来收益和损失,尽管收益大于损失,因此FTA签署国国内总会有从贸易中获得好处的受益者,也有因贸易遭受冲击的受损者.此外,除进口产品的直接竞争外,FTA造成的产业转移也能导致类似的结果.为削减成本,企业可能对某些零部件或生产活动实施业务外包,甚至整个企业向海外转移,这必然导致大量工作岗位向海外转移,从而导致工人失业、工资降低或削减员工健康保险及养老保险. 这也是为什么大量事例和实证研究都能支持经济学关于贸易自由化可以促进经济繁荣这一检测设,但签署FTA等贸易自由化措施往往在政治层面遭到强烈抵制的根本原因.

关于国际贸易对收入分配的影响,经济学家们已在理论上进行了阐述,最为知名的是要素禀赋学说以及保罗•,萨缪尔森和罗纳德•,琼斯的特定要素模型.赫克歇尔-俄林的要素禀赋学说在解释比较优势产生的基础上,也对国际贸易对不同要素所有者收入分配的影响进行了分析,保罗•,萨缪尔森在赫克歇尔-俄林的理论基础上提出了要素均等化学说,即国际贸易将缩小各国的要素差距,一国充裕要素的将提高,而稀缺要素的将降低.保罗•,萨缪尔森和罗纳德•,琼斯分别在1971年创建和发展的特定要素 模型也引入了贸易对收入分配的影响,认为贸易将会缩小可贸易产品的差距,并通过缩小差距缩小生产可贸易产品的要素的差距,因而国际贸易通常会使出口部门特定要素所有者受益,而与进口产品竞争部门特定要素的所有者将会受到一定的损失.

国际贸易对收入分配存在重大影响的原因有两个：其一是设备和人员等经济资源不可能马上也不可能无成本地从一个部门转移到另一个部门；其二是各部门对生产要素的需求有所不同――提高某一种产品的产量一般会减少对某些生产要素的需求,同时会提高对另外一些生产要素的需求.因此,尽管FTA作为一项促进贸易自由化的措施对一个国家来说在整体上是有利的,但短期内对部分利益相关者造成损失的局面也无法避免.

是否应忽视促进自由贸易的FTA对那些与进口产品直接竞争的产业、企业以及工人的损失?抑或为了保护那些可能遭受损失的产业、企业或工人的利益而放弃FTA?事实上,如果忽视贸易利益的收入分配效应,FTA等贸易自由化措施将很难推行.在实际的贸易政策制定中,收入分配是非常关键和非常重要的考虑因素.因为与贸易受益者相比较,贸易受损者通常是一个更知情、更团结、更有组织的利益集团, 因而更容易对决策者产生影响.不难发现,签署FTA的最大挑战就是如何在确保贸易利益的同时减少对工人和社会的冲击和负担 .

帕累托原则认为,如果一项政策能在不使任何人情况恶化的基础上提高部分人的福利,则这项政策是值得推行的. 显然,考虑到贸易的收入分配效应,不采取任何补救措施的自由贸易政策并不是一项帕累托改进.卡尔多在1939年发表的《经济学福利命题与个人之间的效用比较》论文中,提出了“虚拟的补偿原则”,如果一项政策变动带来的利益大于其造成的损失,则认为应该实施该项政策. 希克斯在卡尔多的福利标准基础上进行了补充,认为判断社会福利的标准应该从长期来观察,只要政府的一项经济政策从长期来看能够提高全社会的生产效率,尽管在短时间内某些人会受损,但经过较长时间以后,所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿 .

尽管推动贸易自由化可能满足卡尔多-希克斯改进标准,长期内会使每一个人都从贸易中获益,但是进口产品的竞争必然是国内部分产业的产出规模和市场份额的下降,进而要求相关资源如资本、劳动力等从该产业中退出.而由于资本市场失灵和“工资刚性”等,要素和资源的跨部门流动通常较为困难,尤其是存量资源的跨部门流动涉及大量专用性资产的报废和对劳动力需求的结构性调整,往往需要较长的时间并支付较高的成本.这一方面会对相关产业、企业和工人的收入造成巨大的损失,另一方面也降低了资源配置效率,造成资源浪费.因此,如果不在实施FTA的同时采取相应的补偿,不仅从根本违背社会的“个人同意”原则, 还会对经济社会带来的长期调整成本.

为此,在实施FTA的同时,政府通过公共政策从那些从贸易中获益的大多数人手中转移部分利益支付给那些受到负面影响的人,对工人和其他团体进行援助以使其适应不断加剧的国外竞争是一个理性的选择. 最近一份研究报告估计,二战后的贸易自由化已让美国的人均收入额外增长了10000美元,美国每年GDP因此额外增加了1万亿美元,进一步削减现存的贸易壁垒,将使美国人均收入额外提高4000-12000美元. 尽管相关工人再就业的成本将超过540亿美元,但取消所有现存的贸易壁垒,将会使美国的每年的GDP额外增加4500亿到6000亿美元――是取消现存贸易壁垒成本的10倍.

构建FTA的贸易调整援助制度,正是依据国际贸易的收入分配效应和补偿原则,以贸易调整援助取代不伤害主义. 在实施FTA促进贸易自由化的同时,对那些因贸易受损的工人和公司提供调整援助,包括对工人进行再培训,帮助找到新的工作,对受伤害的公司给予减免税收、低息贷款和技术援助等形式的帮助,既可以享受FTA给国家整体福利带来的好处,又可以弥补国际贸易收入分配效应带来的负面影响,减少FTA谈判的政治阻力.

三、实施FTA可能对中国的影响

截至2009年底,中国已经签订的自由贸易区协定包括《内地与港澳更紧密经贸关系安排》、《中国-东盟自由贸易区协定》、《中国-巴基斯坦自由贸易区协定》、《中国-智利自由贸易区协定》、《中国-新西兰自由贸易区协定》、《中国-新加坡自由贸易区协定》、《中国-秘鲁自由贸易区协定》以及《亚太贸易协定中》；在谈的自由贸易区协定包括《中国-海合会自由贸易区协定》、《中国-澳大利亚自由贸易区协定》、《中国-冰岛自由贸易区协定》、《中国-挪威自由贸易区协定》、《中国-南部非洲关税同盟自由贸易区协定》以及《中国-哥斯达黎加自由贸易区协定》, 在研的自由贸易区协定主要包括《中国-印度自由贸易区协定》和《中国-韩国自由贸易区协定》.

显而易见,签订自由贸易区协定,促进了中国与上述经济体的双边贸易发展.但实施FTA带来的进口扩张,必然对中国国内相关产业带来更大的竞争压力,其可能造成的负面影响仍不容忽视.

实施FTA可能会带来的负面影响,可以从国内相关企业和工人两个方面来分析.

对国内相关企业而言,实施FTA带来的净进口的不断扩大,一方面可能会导致相关产业的产品下跌,影响相关产业的单位销售毛利,另一方面可能会降低相关产业的市场占有率,影响相关产业的销售总额,从而降低企业盈利水平,甚至进入亏损状态.为应对来自进口产品的强势竞争,企业必须采取措施降低成本,进行技术改造以提高效率和产品质量,部分企业甚至需要进行结构升级或转产.而这些企业在进行技术改造、结构升级或转产的过程中往往需要资金、管理和技术,这都需要企业支付大量成本.一旦企业在这些方面遇到困难,可能会导致破产倒闭.

对相关产业的工人而言,实施FTA带来的净进口的不断扩大,一方面可能导致工资及社会保险下降,影响工人家庭收入,另一方面可能会面临更大的失业风险.一旦企业为降低成本以应对进口产品而裁员或无法应对进口产品竞争而倒闭,工人将面临再就业的压力,这可能需要工人参加更多培训,并在寻找新工作的过程中支付更多的转换成本.

以中国―东盟自由贸易区为例,自2004年“早期收获计划”实施后,中国自东盟进口的产品急剧增长,其中2004年进口增长速度达到了32.96%,增长最快的是电子（44.2%）、矿物燃料(34.89%)以及蔬菜（77.79%）等产品. 关税削减作用使东盟具有竞争力的部门对中国的净进口持续扩大.“早期收获计划”实施前,中国自东盟的净进口部门主要集中在电子、矿物燃料、塑料及其制品、机械、化学制品、木材、木浆等行业.2004年后,中国自东盟的净进口部门主要集中在电子、塑料及其制品、矿物燃料、橡胶、动植物油脂和谷物等行业,且净进口金额进一步扩大（见表1）.

持续扩大的净进口,难免会对国内同类产业造成负面影响.食用水果是东盟的优势产业,由于泰国、越南等国家水果生产自然条件优越,一方面水果上市时间早,抢占了国内春节前后生产淡季的高价市场,另一方面上市的时间持续较长,有的鲜果上市甚至有大半年时间.“早期收获计划”实施后,东盟食用水果进口大幅增加（见表2）,对中国南方水果产业构成了巨大冲击.

2008年,产自越南的鲜荔枝从中越边境口岸大量进入中国市场,与越南邻近的广西正逢荔枝成熟上市高峰期,越南低价荔枝占据市场,造成广西本地鲜荔枝下挫,并造成广西荔枝主产区出现一定程度销售困难.据广西农业部门监测,2008年6月以来中越边境凭祥口岸荔枝交易量最多时一天超过500吨,其口岸交易价每吨2000元左右,即每公斤2元,远低于广西本地荔枝每公斤10元的市场.在此背景下,中国广东、广西等地水果加工企业被迫实施结构调整,加大技术创新和产品推广力度,部分企业因为资金和技术能力限制,不得不彻底退出市场；果农承受的损失更大,仅在广西一地,龙眼、荔枝、香蕉、芒果、菠萝五大果类估计损失6.33亿元,果农人均损失85.8元.

尽管截至目前还没有直接证据表明中国实施的其他FTA对国内产业和工人显著地造成了负面冲击,但需要注意的是在中国已签署的FTA主要集中在一些较小的经济体,这些经济体与中国更多的是贸易互补而非竞争.香港和澳门单独关税区是中国的特别行政区,在制造业领域与中国大陆并不存在直接竞争关系；新加坡的主要优势还是集中在怎么写作业,巴基斯坦、智利、秘鲁、新西兰向中国出口的产品仍然主要集中在矿产、棉纱、肉类以及奶制品等初级产品,并未对中国的主要制造业构成压力.东盟作为一个整体,是中国FTA伙伴中唯一一个较大的经济体,对中国造成冲击的产业也主要集中在南方部分省区的水果、蔬菜和谷物等初级产品.但如果一旦中国同澳大利亚、韩国等在诸多产业具有更强竞争力的较大经济体达成FTA时,双边贸易的急剧增长带来的冲击可能就不会仅仅局限于部分地区和初级产品了.

因此,要进一步推进中国FTA战略,必须高度重视FTA可能会对国内产业、企业和工人造成的负面冲击,未雨绸缪,在认识到FTA带来巨大利益的同时,提前考虑应对之策.

四、现有救助手段的局限

针对贸易自由化过程对进口国部分产业可能带来的冲击,最常见的救助手段是WTO构建的以反倾销、反补贴和保障措施为主的贸易救济体系.各国在签署FTA时,也借鉴WTO《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》和《保障措施协定》,作为FTA下的贸易救济措施预先进行安排.

贸易救济措施主要通过征收附加关税或实施最低限价等关境措施,对国内产业实施救济.其中,因进口产品不公平竞争行为而遭受损害的进口国国内产业,一般采用反倾销措施和反补贴措施,而因进口产品正常竞争行为而遭受损害的进口国国内产业,一般采用保障措施.毫无疑问,签署FTA时预先对贸易救济制度予以安排,可以在一定程度上减轻进口增加对国内相关产业和工人的冲击,但考虑到贸易救济措施的法律依据、触发条件、适用对象、主要措施及其最终效果,贸易救济措施仍然存在一定的局限.

各国在FTA实践中主要依据其国内反倾销、反补贴和保障措施法实施贸易救济措施,并受WTO《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》以及《保障措施协定》规范.而根据WTO《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》以及《保障措施协定》预先安排的FTA贸易救济制度和国内贸易救济法律,都对采用贸易救济的标准、具体措施、时间和程序作出了明确而较为严格的规定,以尽量避免因救济国内产业和工人而影响正常贸易的发展.因此,各国在FTA实践中采用贸易救济措施时都要考虑合规性问题,这在一定程度上限制了贸易救济措施作为救济国内产业和工人的作用.具体而言,贸易救济措施的局限主要体现在以下几个方面：

1.严格的启动条件

根据WTO两反一保协定安排的FTA贸易救济制度都对采取贸易救济措施规定了较为严格的触发条件,如果FTA缔约方不能提供相关证据,不得采用贸易救济措施.FTA缔约方在发起反倾销调查时,必须证明进口产品存在倾销行为、国内同类产业遭到损害并且国内产业所受到的损害与进口产品的倾销之间存在因果关系.

在对FTA项下的进口产品发起反补贴调查时,必须证明进口产品受到其来源国政府或其他公共财政机构的补贴、国内同类产业遭到损害并且国内产业受到的损害与受补贴进口产品之间存在因果关系.

采取保障措施时,FTA缔约方必须证明进口产品在一定时期内与国内生产相比绝对或相对增加,且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成了严重损害或严重损害威胁.

此外,国内产业或企业申请政府采用贸易救济措施时,还必须要得到至少占同类产品总产量25%的国内生产者的支持,否则不能发起调查.这些严格的触发条件提高了FTA缔约方发起贸易救济措施的门槛,尽管有利于防范缔约方滥用贸易救济措施,但也限制了贸易救济措施对国内产业和工人的保护和救助作用.

2.无法难以保证调整顺利进行

贸易救济措施的适用对象是与国内相关产业存在竞争关系的进口产品,尤其是通过倾销或接受政府补贴实施不公平竞争的进口产品,以及销量在短期内迅速增加并导致国内相关产业遭受严重损害或严重损害威胁的进口产品,是通过关境措施提高进口产品的成本以降低进口产品的竞争力,或者降低进口产品的准入量从而达到间接保护国内同类产业和工人的目的.

正因为贸易救济措施主要直接作用于进口产品而非国内同类产业,因而贸易救济措施一般并不能达到提高国内相关利益者的直接竞争力或调整国内产业结构的目的.在实施贸易救济措施期间,国内同类产业、企业和工人的调整仍然是完全依靠个体自主进行.在贸易救济措施的保护期结束后,国内相关利益者可能仍会处于不利的竞争地位,仍会使国内企业和工人面临倒闭的风险和再就业的压力.可能仍然会要求贸易保护,并成为推动进一步贸易自由化的阻力.

3.导致市场扭曲和社会福利损失

贸易救济措施对相对和成本存在显著影响,不仅无法克服市场失灵,而且会导致市场的进一步扭曲.对进口产品采取贸易救济措施,一般会提高下游产品的投入成本或增加消费者的购写成本,最终导致社会福利的净损失. 并且,由于贸易救济措施会影响进口产品的和数量,容易引起与贸易伙伴之间的纠纷和争端.

五、结 论

毫无疑问,随着中国签署更多的FTA,FTA伙伴的经济规模越来越大,竞争力越来越强,对中国国内产业造成的冲击也会更为明显,因此中国国内产业因FTA而面临的调整压力也会越来越大.而贸易救济的局限性告诉我们,仅仅依靠贸易救济无法实现国内相关产业的顺利调整.

FTA贸易调整援助可以通过政府的适当干预,向在实施FTA过程中遭受损失的利益团体提供救助或补偿,从而在保证国家整体享受贸易带来的好处的同时,对FTA带来的利益实行再分配,减少FTA对国民经济的负面影响.FTA贸易调整援助通过技术支持、咨询怎么写作、信息指导、市场开发、税收优惠以及融资帮助等各项救助措施,承担企业转产或结构升级的部分调整成本,弥补失业工人再就业的摩擦成本,从而有利于避免国内资源闲置和重新配置,促进国民经济的协调稳定发展.

同时,贸易调整援助在短期内并不直接影响进口产品的和数量,也不改变进口产品与国内竞争产品之间的相对和优势,因此并不影响上游产业的产出和下游企业的成本,不会造成市场的扭曲.

因此,考虑到FTA带来的进一步贸易自由化,尤其是以后与经济规模较大的发达国家签署FTA,可能会使中国国内产业面临更大的调整压力,同时现有的贸易救济制度无法达到顺利调整的效果.中国有必要在实施FTA战略时,构建促进国内产业顺利调整的制度保证,以FTA贸易调整援助项目促进国内产业调整和结构升级,并消除国内利益相关者对FTA的疑虑和阻力,促进中国与更多贸易伙伴实施进一步的双边或区域贸易自由化.