管制保护主义:欧美贸易保护新动向其原因

自1947年《关税与贸易总协定（GATT）》达成以来,随着多轮贸易谈判的开展和1995年世界贸易组织（WTO）的成立,全球贸易自由化地推进使得传统以关税和数量限制（配额）为主要调控手段的贸易保护受到越来越严格的多边法律约束.在传统贸易保护方式日渐式微的背景下,以滥用反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施,发布苛刻的技术标准和制定严格的市场准入条件等等,作为贸易保护手段的新贸易保护主义应运而生.全球金融危机以来,欧美各国为振兴经济,促进自身稳定与繁荣,纷纷采取了形式各样的经济刺激方案,其中不乏对本国外贸领域采取的一些限制措施.例如,2009年美国国会通过的《美国复兴与再投资法》中的“购写美国货”条款,就带有明显的贸易保护色彩.这些旨在保护本国市场、落后产业和既得利益群体的贸易保护政策的兴起,导致贸易保护主义再次成为世界各国关注的焦点.

一、欧美推行管制保护主义的表现

自由贸易政策在现实社会中是难以维系的,尤其是在政体内.欧美国家作为全球贸易自由化的有力推动者,在其外贸政策发展的过程中,贸易保护主义却一直如影随形.国内利益群体从未放弃寻求和利用政府贸易管制权来维护自身利益.因此,管制贸易保护主义在欧美国家日益盛行.而所谓管制保护主义,就是指进口国政府为保护本国市场和相关利益群体的利益,以加强行政监管的方式对外国出口企业采取具有歧视性或增加其商业成本的行政监管政策,从而达到限制特定的外国产品进入本国市场的一种对外贸易政策.从实践来看,管制保护主义具体表现为以社会公共利益为幌子,通过国家立法（法律或行政法令等）发布严格的产品安全或技术标准,或对进口产品采取特殊的审查和审批程序等.欧美国家作为世界主要经济体和贸易强国,在其贸易实践中已经形成了一套系统的管制保护主义的做法.

其一,以保护环境为幌子,对进口产品实施歧视性贸易措施

近年来,欧美各国随着本国经济的发展,所制定的环境保护标准也水涨船高.随着环境问题日益成为国际治理中公认的世界议题,欧美发达国家纷纷开始将之视为实施贸易限制的机遇.从1995年的WTO第一案“美国汽油标准案”,到2008年的“金鱼—海豚案”,再到2011年席卷全球的欧盟“碳排放费”事件,无不体现着欧美国家利益集团利用环境保护杠杆撬动本国的贸易保护政策的壮举.例如在“汽油标准案”和“金鱼—海豚案”中,美国就直接通过相关的技术标准将海外产品排除在国门之外.而随着低碳经济日渐成为世界各国认可的经济发展模式,欧盟2011年推出的征收“碳排放费”政策,直接将与欧盟航空公司相竞争的全球近4000多家航空公司纳入规制范围,使得这些公司不得不支付高额的碳排放费.而日前在欧美国家日益流行的“碳标签”制度,完全无视了发展中国家在国际竞争中所存在的经济和技术上的劣势,直接在竞争中将其产品置于极为不利的竞争劣势,从而维护了本国商品市场竞争的优势地位.

其二,以国家安全为借口,限制或禁止进口和采购外国商品

在以国家安全为借口限制国际贸易方面,美国的做法最为直接和典型.例如,在2010年颁布的“多德—弗兰克金融改革法案”中,美国政府要求国内进口矿石的公司确保从中非进口矿石的矿场不会对刚果共和国的反政府武装提供财力支持.但是其所规定的审查程序却使得美国公司从中非进口矿石的成本剧增.基于成本考虑,美国国内的进口公司开始退出中非矿石的进口交易,从而严重限制了中非的矿石出口.再如,2013年3月美国总统奥巴马签署了《2013财年综合继续拨款法案》.该法案要求在未获得美国联邦调查局（FBI）或其他执法机构事前批准的情况下,美国国家航空航天局（NASA）、司法部、商务部和国家科学基金会（N）禁止购写中国政府拥有、管理或资助的企业所生产、制造或组装的信息技术设备,从而严重限制了中国信息技术产品向美国的出口.这些表面上是为增进国家安全利益的管制型贸易政策,其实质就是对外国商品施加的歧视性贸易保护措施.

其三,以保障人类健康为理由,限制外国商品的竞争

以保障人类健康为理由限制对外贸易的做法在欧美的实践中也不在少数.例如2004年欧盟在其颁布的《传统植物药（草药）注册程序指令》中,基于对药品安全的考虑,对草药药品的入市注册规定了严格的限制条件和程序（例如2004年之前在欧盟应用达到15年）,从而直接将我国绝大多数的中药商品直接排除在市场竞争之外.再如,从美国与墨西哥之间的卡车运输纠纷中,我们能更直接地看到欧美发达国家对发展中国家进行贸易限制的目的.因为按照《北美自由贸易协定》（NAFTA）的规定,从2000年开始墨西哥卡车即可不受限制地进入美国边界各州的公路进行运输怎么写作.但是,该约定在经过长达16年的贸易争端后,直到2010年10月随着第一辆墨西哥货运大卡车越过边界进入美国才得以实现.美国国会拒绝履行协定的义务的理由仅仅是美国卡车司机工会（Teamsters Union）认为墨西哥卡车不安全,而众所周知,这一理由在技术角度是完全没有依据的.此外,在WTO领域发生的最为典型有1998年的欧盟“石棉制品案”和2010年美国的“丁案”.在这两个案件中,欧盟基于石棉产品对人体的危害对石棉制品采取进口限制措施,并得到了WTO争端解决专家组和上机构的支持.而美国为了排除印尼产的丁在国内市场的竞争,直接基于对人体的危害对其采取进口限制措施,最终被WTO裁定为构成歧视性的贸易管制政策.

其四,以公共道德为筹码,限制外国怎么写作贸易的进口

虽然,近年来欧美国家的学者关于将“劳工标准”作为公共道德问题纳入WTO管辖的呼声不断,但却由于缺乏直接而有效的依据一直未能兑现.公共道德作为欧美发达国家实施贸易限制的实践直到美国“案”才正式浮出水面.2003年,安提瓜认为美国对禁止跨境提供和怎么写作的限制措施违背了WTO的规定,并向WTO争端解决机构提起申诉.而美国认为,其措施是“为保护公共道德或维护公共秩序所必需的措施”,因为“这些立法所禁止的网络易于为洗钱团伙所利用,并使未成年人有可能使用其父母的信用卡进行数额巨大的网上；而且美国对本国和外国的网络公司并无歧视对待.”但美国的申辩并未能得到WTO争端解决机构的认可,并最终被裁定为违反了WTO义务.该案虽然以美国的败诉而告终,但其基于保护“公共道德”的理由也得到WTO的认可,这也表明以公共道德或公共秩序为由对国际贸易采取限制措施的可能性在欧美国家今后的实践中将会大为增加. 二、欧美管制保护主义的特点及成因分析

(一)欧美管制保护主义的特点

1.政治上的正当性.一般而言,管制保护主义政策出台的基础往往基于社会公益,如公共道德、公众健康、食品安全,比较常见的还有环境保护、生态安全等.而且此类管制保护主义政策出台之前,一般均会得到一些国内外的非政府组织（NGO）以及本国社会活动分子（Social Activists）的强烈支持,并形成一定的舆论优势,从而使得政策的出台具有道德上的优势和政治上的正当性.

2.国内法上的合法性.在世界多边贸易体制下,根据GATT94例外条款的规定,WTO成员方保留了相关的法律豁免权.在主权范围内,WTO成员方依然可以制定相关的贸易管制政策,只要其管制措施不会对国际贸易造成不正当的限制.从实践来看,欧美的管制保护主义政策一般均会经过国内的正当立法程序.因此,在其国内法上具有完全的合法性.

3.保护目的的隐蔽性.管制保护主义作为新贸易保护主义的组成部分,也具有新贸易保护主义所普遍存在的隐蔽性特点.如上所述,管制保护主义措施往往占据了道德领域的高地,且有时在国内外拥有广大的政治和利益集团的支撑,我们只有深入到政策形成的背后去分析,才能认清其贸易保护的实质.因此,管制保护主义措施的贸易保护目的具有较强的隐蔽性.

(二)欧美国家管制保护主义的成因

1.管制保护主义的挡箭牌——GATT94的例外条款.管制保护主义作为一种贸易保护主义形式,在受到世界多边贸易规则严格约束的情况下,为什么会在今天的多边贸易舞台上大行其道呢?从实践来看,经常被欧美国家拿来做挡箭牌的就是GATT94中的第20条“一般例外”和第21条“安全例外”条款.其中,第20条规定十种情况下WTO成员方可以悖离WTO规则实施一些贸易限制措施,而第21条则规定成员方在三种情形下基于安全需要可以不履行GATT的义务.但WTO这些基于特定情势允许成员方进行合理贸易限制的条款,近年来却成为贸易保护主义滋生的“合法性”土壤.由于这些例外条款形成于60多年前,成员方为了达成政治上的一致性,在该条文本身的措辞用语上就较为模糊.而随着经济社会发展,成员方在条文含义理解上的分歧也越来越明显.再加上成员方本身在以何种标准界定贸易保护主义方面就无法达成一致,从而导致围绕该条款产生的贸易争端也与日俱增.虽然WTO的争端解决机构在解决争端过程中对成员方援引例外条款作出了严格的法律解释,但依然无法阻却欧美国家援引该条款实施变相贸易限制的热情.因此,WTO规则本身的模糊性为管制保护主义的大肆其道提供了可乘之机.欧美国家把此类条款作为一种“正当性的”借口,以此对国内产业和利益集团的利益进行保护.

2.管制保护主义的内驱力——追求经济发展.二战以后,随着布雷顿森林体系的建立,世界经济步入了一个快速发展的黄金时期.尤其是对于发达国家而言,战后重建和全球贸易自由化的推进,使其在20世纪中后期迅速崛起.贸易自由化极大地激发了人类社会的创造力,消费者面临着来自全球市场的商品,选择余地大为增加.人们在选择商品时,开始关注商品本身之外因素,如商品的生产是否环保、生产企业（或国家）是否保护人权等.一些社会群体（尤其是人权组织与环境保护组织）虽然本身有着明确的宗旨和目标,也与贸易本身无关,但是他们对与产品相关环保或人权等目标的追求,却被本国产业群体及时捕捉并利用,并最终通过国内的政治运作形成管制性的贸易壁垒措施.此外,从当前的经济发展来看,欧美发达经济体因自身体制原因仍深受金融危机的掣肘.为了摆脱危机的困扰,维护本国产业的竞争优势并实现危机外转,他们在传统贸易壁垒受到严重制约,“两反一保”的贸易保护手段又不得人心的情况下,开始将视角转向一系列“与贸易有关的（trade related）”问题领域.于是,环境问题、国家安全问题、公共道德问题等便成为他们实施贸易限制的最佳籍口.研究表明,环境问题与贸易问题挂钩的始作俑者就是经济发展领先的国家,因为它们有着更高的环保标准.它们利用这些标准,可以使得其它与之竞争的国家处于不利地位.

3.管制保护主义的外驱力——追逐政治利益.经济学上的研究表明,管制保护主义措施虽然能够为国内产业提供一时的保护,但也牺牲了市场应有的效率和广大消费者的福利,所以在某种程度上是一种得不偿失的做法.但欧美启用管制保护主义,不仅是出于单纯的经济动因,还有它的政治企图,主要表现在国内政治和国际政治两个层面.例如就美国而言,在国内政治方面,美国的代议制制度为利益集团的政治游说提供了广阔空间.面临激烈的国际竞争,这些既得利益者在对外贸易方面的利益可能会受到极大限制,甚至面临损失,因此,他们会进行广泛的院外游说活动以寻求政府的保护.而政府部门迫于选举的政治压力而只能投其所好.在国际政治方面,美国政府为了达到其国际政治目标,也会利用贸易管制手段去控制或影响其它国家.例如,美国实施的对华高新技术产品政策,表面上是为增进国家安全利益的管制型贸易限制措施,其实质就是在意识形态背景下施加的贸易保护主义.

三、我国应对欧美管制保护主义的策略建议

欧美管制保护主义措施在后危机时期的泛滥趋势尤为严重.早在2009年3月,世界银行就在其报告中指出,在2008年10月至2009年2月的五个月内,二十国集团（G20）国家先后采取的贸易限制措施达到47项之多.而2013年6月份,WTO最新发布的对G20国家贸易限制措施的监测报告显示,在过去的七个月中,G20国家共实施了109项贸易限制措施.这些贸易管制措施极大损害了全球贸易自由化的进程,对国际贸易的开展构成了巨大阻力.中国作为世界第二大经济体和发展中的贸易大国,对欧美贸易在自身经济发展中占据着举足轻重的地位,而在新一轮的贸易保护主义浪潮中,中国正在成为主要的受害者.因此,如何加强和应对欧美的管制保护主义就成为我国对外贸易实务部门和国际贸易法学界必须共同应对的课题. 第一,加强政策分析研判,健全风险预警机制.根据日前WTO的统计,自2007年金融危机爆发以来,欧盟和美国向TBT和SPS委员会通报的最新管制措施中所涵盖到相关技术和卫生标准数以千计,其中不少构成了管制贸易保护壁垒,从而给我国对欧美贸易的开展带了显著负面影响.由于欧美的管制措施的贸易保护意图隐藏较深,不经过细致地分析难以发现.因此,我国政府外贸主管部门应进一步加大对欧美贸易壁垒的数据收集和研究工作,不但要及时公布相关信息,更要积极组织相关的行业企业对信息进行分析研判,帮助和指导国内外贸企业突破欧美的管制贸易保护壁垒.同时,国内的商会和行业协会也应向欧美的同行学习和借鉴,切实发挥自身的牵头优势,在行业范围内积极组织开展对欧美贸易的信息交流和研讨活动,为国内出口企业提供一个学习与交流的平台,最大程度地实现行业信息共享,从而在此基础上真正实现风险预警,并为国家层面应对欧美的管制保护主义提供实证的数据支持.

第二,加强产品技术研发,提升外贸竞争力.当前,经济全球化的深入发展使得国际分工面临重新洗牌.中国作为贸易出口大国,宏观上面临着从“中国制造”向“中国创造”的转型战略机遇期.但这一过程的实现,却离不开微观层面的企业和研发机构的支撑.因此,面对欧美地区日益升温的管制保护主义趋势,国内的外贸出口企业应将之视为实现产业转型升级和生产模式转变的重要契机,实现从比较优势向竞争优势的转变.外贸企业应根据自身的行业特点和优势,加大产品的技术研发投入力度,不断改进生产模式和生产工艺,打造自主品牌,使生产的商品更加符合国际市场需求,从而在国际市场上形成真正的竞争优势.同时,政府相关部门也在财政和税收方面应加大对外贸企业（尤其是中小型外贸企业）技术研发的支持力度,并在产品质量和技术标准方面施以援手,切实增强我国外贸产品在国际市场上核心竞争力.

第三,合理利用WTO平台,维护自身合法权益.诚然,政府部门、外贸行业协会和企业加强外贸能力建设,增强应对欧美管制保护主义的硬实力固然重要,但是在面临欧美的管制保护主义措施时,我们政府也不能手软.政府部门应充分利用WTO的贸易争端解决机制这一平台,切实维护本国的合法权益.虽然WTO争端解决机制还有待完善,但从现有的争端解决实践来看,无论是专家组还是上诉机构,对欧美国家所实施的管制保护主义措施的审查标准还是较为严格.欧美国家的贸易保护企图也很少能逃过WTO的审查标准.同时,我们在利用WTO争端解决机制的过程中,还应推动WTO主导的多边贸易规则的“发展”进程.中国作为发展中国家,又是一个贸易大国,应牢牢把握好“话语权”在国际舞台上的重要性.在争端解决过程中,我们应学会并善于利用争端解决专家组和上诉机构所享有的“规则解释权”,促使在争端解决过程中形成良性的“司法解释”,从而推动WTO规则朝有利于自身的方向发展.

第四,深化多边合作,推动国际治理机制建设.国际社会目前尚缺乏一套能够系统应对当前全球化现实的国际治理机制,而WTO主导的世界多边贸易体制却拥有一套相对完善的争端解决机制,所以被发达国家视为珍宝.欧美管制保护主义的核心,在于西方发达国家希望利用WTO这一重要的政策协调杠杆,将他们所主导的价值理念植入到世界各地.因此在发达国家的推动下,很多非贸易问题在实践中也逐渐被纳入到多边贸易体制麾下进行讨论.实际上,WTO是被发达国家所绑架和利用了.因此笔者以为,真正解决此类问题的关键还在于国际社会需要构建一套合理的治理机制.而在此背景下,我国应当在世界多边舞台上积极推动多边合作,将国际社会所关心的问题置于全球治理的大框架之下统筹考虑,倡导将“发展优先”作为国际治理的宗旨与价值目标,避免发达国家在多边贸易体制下利用单边管制保护主义推行一己之私.