行政法治与中国上海自由贸易试验区政府职能转变

摘 要：建立中国（上海）自由贸易试验区是在新形势下推进改革开放的重大举措,对加快政府职能转变、探索管理模式创新,具有重要意义.自由贸易试验区政府职能转变必须按照法治政府建设的要求,深化管理机构改革,不断推进行政立法完善,探索合理、有效的行政执法模式,完善行政相对人的权利救济制度.

关 键 词：自由贸易试验区；行政法治；政府职能

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0020-05

收稿日期：2013-10-28

作者简介：王辉（1990―）,山东惠民人,华东政法大学硕士研究生,研究方向为宪法学、行政法学.

2013年9月29日,中国（上海）自由贸易区试验在上海正式起步.建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸区）,是从国内外发展大局出发,在新形势下推进改革开放的重大举措,对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验,具有重要意义.转变政府职能、探索管理模式创新是自贸区建设和改革试点的重要一环.职能是政府的核心要素,是政府角色定位的体现.政府职能转变既是经济转轨的关键,又是推进政治体制转轨的起点,政府职能转变构成了联结经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键一环.[1]从本质上说,自贸区建设的核心任务是政府职能转变与创新.①所谓政府职能,是指国家行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用,主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题.[2]（p42）本文从行政法学的角度出发,按照行政主体、行政立法、行政执法、行政救济四个维度,结合《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）、《中国（上海）自由贸易试验区管理办法（上海市政府令第7号）》（以下简称《管理办法》）的具体规定,探讨自贸区建设过程中政府职能转变的制度保障问题.

一、深化自贸区行政管理体制改革

麦迪逊曾说过：“如果人都是天使,就不需要任何政府了.如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了.在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身.”[3]（p364）根据行政组织法的基本原理,公务主体的形态相对于公务具有工具性和手段性,而按照“功能结构取向分析法”,公务主体的结构和法律形态应适合公务性质（“功能”）的需要,应在对公务性质加以界定和分类的基础上,选择公务主体的类型.[4]（p172）传统的行政体制的弊端主要表现在：⑴损害行政工作效率的结构缺陷；⑵部门分割,导致行政系统内部存在严重的信息流失和内耗；⑶系统条件造成的动因缺陷.[5]（p40）为此,自贸区管理机构必须符合以下原则：⑴依法组织原则.即国家对行政的组织,必须受法律的约束；⑵行政分权原则.即采用分散的方式组织行政,行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担；⑶组织效率原则.即组织行政要以最小的投入获取最大的利益.[6]

根据相关文件规定,上海自贸试验区管委会是上海市人民政府的派出机构,具体落实自贸试验区改革任务,统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务.[7]自贸区管委会主要包括办公室、人力资源局、政策法规研究室、经济发展局、财政和金融怎么写作局、规划建设和管理局、综合监管执法局和洋山报税港区办事处、外高桥办事处、浦东机场综合保税区办事处等部门.上海自贸区管理体制必须克服传统体制的弊端,大胆改革,借鉴域外先进的管理经验,结合自贸区实际,实现组织分工和功能匹配.国家组织存在的必要性表现为执行特定公共任务的需要,因此,组织与权限之间的相互关系表现为法律上的必要关联性,没有实质性任务的组织必须取消.[8]（p264）行政权归属主体以最小的成本为代价,换来最大的社会效益,如果行使主体所带来的效益小,就意味着归属主体的成本大.反之,行使主体所带来的效益大,归属主体投入的成本则较小.[9]（p25）在自贸区管理过程中,必须敢于面对实践中存在的问题,运用经济学中的成本效益分析方法,取消和改革一切不合理因素.从自贸区职能和执法体制来看,自贸区管委会组成部门基本涵盖了《方案》中的所有改革试点任务和职责.确立自贸区管委会的管理体制事关执法效率和效果,一个科学、合理的管理机构就像人的大脑,指挥和协调身体各个部分的活动.因此,必须充分发挥各个组成部门的积极性和有效性.自贸区组织管理体制必须与的改革精神和上海自贸区的实际情况相吻合.随着上海自贸区建设的有序推进,新情况、新任务会层出不穷,自贸区管理体制必须坚持实事求是的基本原则,以更大决心和勇气突破管理过程中的瓶颈,以适应社会不断发展的需要.

二、推进自贸区行政立法完善①

中国（上海）自由贸易试验区是国务院批准设立的自由贸易实验区,建立这一实验区的前提就是相关法律法规的完善和立法方式的转变.制定和修改相关法律法规是启动自贸区的首要任务,因而制定和修改法律法规必须遵守我国《宪法》、《立法法》等相关法律的规定,从着眼大局和长远利益出发,正确处理好法律与社会发展的关系.首先,国务院必须依照法律规定出台有关自贸区的政策和法规,在与法律出现冲突时,必须提请全国人大及其常委会,由全国人大常委会作出同意与否的决定；在自贸区开始设立时,国务院对《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《文物保护法》四部法律的相关规定提请全国人大常委会授权在自贸区内停止实行,这是值得肯定的.在自贸区发展过程中,随着社会的不断发展和情况的日趋复杂,有些法律在自贸区可能会停止实行,这种情况也需要全国人大及其常委会授权决定.其次,上海市政府是自贸区管理和建设的主体,在监管自贸区的过程中要处理好地方立法与国家法律的协调和统一的关系,制定政府规章必须以国家法律、行政法规为依据,修改和停止实行的法律必须按照我国《立法法》的规定,由相关机关予以授权停止或修改.上海市有关自贸区的立法不得在相关机关未予批准和同意的情况下擅自修改和废止,必须在法律法规授权范围内制定自贸区的行政管理措施.