“跨太平洋伙伴关系协议”的前沿议题和展望

【摘 要 】如今“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）谈判已接近尾声,经过三年艰难的协商,十二个成员国从日常技术性工作谈判转向敏感议题――农产品贸易、纺织品贸易、知识产权、国有企业和争端解决机制.与此同时,各国开始着手更长远的问题.那么协议如何达成和实施?TPP能否或怎样发展为亚太自由贸易区（FTAAP）?以及TPP将如何影响全球贸易体系?本文试图对上述问题进行分析.

【关 键 词 】TPP；自由贸易区；贸易谈判；“活协定”

一、TPP的产生和演变

自2009年底以来,在美国的积极推动下,“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）的谈判引起亚太地区的广泛关注.这个此前规模并不大的自由贸易协议组织,随着美国、澳大利亚、笔录、越南和马来西亚等国的积极参与,以及日本宣布加入谈判的意愿后,再次吸引了包括加拿大、菲律宾、墨西哥、甚至中国台湾地区的目光.TPP或将成为亚太地区新的竞争性区域合作机制,从而推动以美国为主导的亚太区域一体化进程和亚太自由贸易区（FTAAP）的建立,加速实现亚太经合组合（APEC）成员国提出的贸易自由化和投资便利化的目标.

于2013年3月举行的TPP协议谈判三周年庆上,只有很少的条款达成了一致.我们可以看到随着TPP谈的深入化,越来越多的问题在层面上不能得到解决,但是可以通过国内政治决定来完成.同时,谈判过程中也提出了一些没有预想到的新挑战,比如竞争政策和争端解决的问题.

随后,TPP协定第17次谈判于2013年5月15日在秘鲁利马举行,十二个成员国的代表积极地致力于在年底达成正式公布目标.这似乎是一个恰当的时机停下来思考这些涌现出来的问题.

二、TPP前沿议题

(一)糖类和乳制品

大体上来说,在农产品贸易中最有争议的部门是糖类和乳制品.TPP成员对糖类的争议的原因有很多,其中一个原因是糖类是一个敏感的行业,美国对糖类行业的保护开始于“大萧条”时期并且直到现在也从未松绑.因此,几十年来美国消费者支付糖的是世界平均水平的2到3倍.作为TPP最初基础的P4协议,即文莱、智利、新西兰和新加坡间协议,在货物贸易中糖类仅接受特定行业条款.智利制定了特殊农业保护机制――“糖待遇”,以防止糖类进口的大幅增长.在北美自由贸易区协议中,经过14年的等待,成员国之间最后开放的部门之一就是糖类.糖类不仅对美国敏感,对墨西哥也是如此.

还有一个原因是其根植于复杂的TPP谈判环境.这是因为糖类完全产生于美国―澳大利亚自由贸易协议（AUTA）,这个协定允许美国继续保护国内糖生产商而要求澳大利亚退出国家与投资者之间的争端解决机制.后者是澳大利亚的一个非常重要的目标,而前者对美国来说至关重要.最后,双方在最终达成的协议中排除了这两个条款.因此,糖类的排他性给TPP协商者带来新挑战.如果TPP包含糖类,那么将否定AUTA条款的内容.为应对这一问题,美国制定了一项策略――在糖类上拒绝与任何国家谈判新的市场准入问题.

另一个需要特别注意的农产品部门是乳制品.同样,乳制品在很多国家都是一个敏感的行业,在历史上很少有乳制品在国家间进行自由贸易.美国采用各种措施保护奶农,其中包括补贴牛奶生产商、加制品财政支持.

经过三年谈判,美国和新西兰在乳制品市场准入问题上仅采取了有限的步骤.然而,随着加拿大和墨西哥加入第15回合TPP谈判,有关乳制品的问题也发生了变化.乳制品问题很大程度上使加拿大被推迟两年加入TPP.加拿大最初于2009月12月接触TPP成员请求在加入TPP之前进行双边磋商,但加入TPP未获批准,其主要原因是加拿大不愿意在TPP协议下讨论乳制品和家禽的供应管理系统.加拿大有一系列长期的实践来鼓励国内乳制品、家禽和蛋类行业的发展,以便减轻国内农民来自美国的竞争压力.实际上,即使在完全实施北美自由贸易协定,加拿大仍然没有在美国和墨西哥之间将乳制品实现自由贸易.

(二)纺织品

纺织品的讨论延缓了TPP协议的缔结,其问题源于美国复杂的纺织品保护措施.而TPP纺织品谈判困难的主要原因是谈判方式,关税减让和原产地规则.

由于越南和马来西亚与美国不存在“贸易促进权”,两个国家只能基于双边协议与美国做出市场准入承诺.而纺织品对余下成员国不是一个敏感的部门,其利益有限.这意味着美国或越南不存在需要迅速解决纺织品差异的外部压力.

纺织品和鞋类进入美国市场需要较高关税,同时其关税计算方法也很复杂.TPP谈判者在降低关税标准问题上总是争执不休.但更为棘手的问题是纺织品原产地规则问题.这是因为美国制定了一个复杂的系统以防止企业避开规则,同时从“贸易促进权”中获得优惠.TPP中任何改变这一体系的措施将意味着破坏美国之前的“贸易促进权”.

(三)知识产权

TPP谈判过程中,一系列知识产权问题逐渐凸显出来.从一开始知识产权就存在两个问题：一个是TPP试图超越WTO有关知识产权领域的承诺；另一个是TPP本身将不同发展水平的成员国连接起来存在许多问题.虽然TPP既没有想要解决发展水平不同的问题,也没有设计一个“双轨”协议,但是知识产权一条已清楚认识到发达国家与欠发达国家的差异性.

知识产权中最具挑战性的问题包括医药产品的适当保护,特别是专利保护期限.尤其困难的是跨境数据流条款,因为对于如何处理数据和隐私,每个成员国都有不同观点.如何执行和实施也是一个问题.

(四)竞争政策

一个意想不到的问题出现在TPP的竞争条款中.当谈判进行到一半时,美国突然宣布要包含明确的条款来调整国有企业行为.虽然美国―新加坡自由贸易协定也出现类似问题,但是美国规范国有企业的努力让TPP成员方措手不及.在之前的讨论中,关于这个问题没有太大进展.直到2013年,各方代表才回到文本草案的讨论上.