上海自贸试验区——助力中国经济“升级版”

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）近日正式获得国务院批准,其范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域,总面积达28.78平方公里.这将是我国建立的第一个完全与国际接轨的自由贸易园区,标志着我国对外开放迈上了新台阶,必将对我国改革开放事业、打造中国经济“升级版”产生深远的影响.

经济“升级版”亟需保税区“升级版”

自由贸易园区（Free Trade Zone,FTZ）,是指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域,类似于世界海关组织的前身——海关合作理事会所解释的“自由区”.按照该组织1973年订立的《京都公约》的解释：“自由区（Free Zone）系指缔约方境内的一部分,进入这一部分的任何货物,就进口税费而言,通常视为在关境之外,并免于实施通常的海关监管措施.有的国家还使用其他一些称谓,例如自由港、自由仓等.”

作为一国发展对外经贸关系、促进本国经济发展的重要手段,自由贸易园区的发展有着悠久的历史.早期的自由贸易园区经营活动相对单一,主要从事对外贸易、转口贸易,或者发展出口加工业务.近年来,在全球化浪潮的推动下,全球自由贸易园区呈现出多样化和综合化的发展态势.无论是发达国家还是发展中国家,都希望通过自由贸易园区这一平台营造特殊的投资和营商环境,为参与国际合作创造更好的条件.根据汇丰银行的相关研究,全球119个国家和地区已经建立了超过2300个自由贸易园区,自由贸易园区在国家和地区之间的经济交往和竞争中发挥了重要的作用.

总体而言,成熟的自由贸易园区都有一些共同的特点：一是便利化的监管措施.海关对自由贸易园区实行“一线放开,二线管住,区内不干预”的监管模式.尽可能简化手续提高效率,对于进出的船只和货物、人员、资金等给予最大限度的自由.二是全方位的优惠政策.为了使自由贸易园区吸引更多的国内外投资者,实施许多优惠政策措施.主要有：税收优惠,包括不同程度和范围的关税豁免优惠以及所得税和其他税收的减免优惠；金融优惠,主要包括放松外汇管制、放宽信贷、提供各种补贴优惠等措施；土地租用、开放内销市场、加速资本折旧、特殊安全保障等其他优惠.三是明确的区域功能定位.如：转口贸易、出口加工、仓储展示、商品简单处理加工、物流分拨以及金融等怎么写作功能,或突出单独功能,或综合多种功能于一体,主要有加工贸易型、商业消费型、旅游度检测型以及综合型、物流型、产业集群型等融合多种功能的自由区.

改革开放以来,我国在保税区、综合保税区等海关特殊监管区建设方面取得了明显的成效.截至2012年底,我国共在27个省市设立110个特殊经济区域,包括12个保税区、46个出口加工区、5个保税物流中心、14个保税港区、31个综合保税区以及2个跨境工业区,在我国对外开放中发挥了重要的作用.

但是,由于我国现有的海关特殊监管区域在监管模式、体制和机制等方面存在着许多不足和缺陷,在实际作用发挥上与国外成熟的自由贸易园区相比仍然存在较大的差距.具体体现在：

一是多数海关特殊监管区以促进出口为主,企业入区后的国内市场可选择性较低,企业的国际化经营面临较大局限性；二是仅限于货物贸易便利化和自由化,缺乏怎么写作贸易和投资自由化的功能定位,难以适应怎么写作业扩大开放的需要；三是在贸易、投资便利化程度上与国际上多数自由贸易园区相比还存在很大差距；四是未涉及金融自由化,金融自由化的缺位限制了贸易自由化功能的发挥；五是特殊监管区多种模式并存,管理体制不尽统一和规范,管理成本过高.这些缺陷和不足的存在,极大地限制了这些海关特殊监管区作为对外开放“窗口”、“平台”和“高地”功能的发挥.因此,随着改革开放的不断深入,适应我国发展更高水平开放经济的要求,保税区、综合保税区等海关特殊监管区向高水平的自由贸易园区升级转型成为必然.

为打造中国经济“升级版”输入正能量

作为与国际完全接轨的自由贸易园区,上海自贸试验区的探索创新主要表现在以下几个方面：

——扩大怎么写作业开放,加快转变贸易发展方式.积极发展转口贸易、离岸贸易、大宗商品交易、技术进出口交易、跨境电子商务等,鼓励贸易与金融、航运、物流、制造、会展等产业融合.

——深化金融领域的开放创新,在区内实行金融市场利率市场化,试行人民币资本项目可兑换,允许设立外资银行以及民资与外资合办中外合资银行、设立有限牌照银行,开展离岸金融业务等.

——实行税收创新和税收优惠,对境外投资收益采用分期缴纳所得税等优惠政策,对自由贸易区内符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税.

——积极探索投资管理、海关监管模式创新.探索准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式.准入前国民待遇,是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇.负面清单,是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理措施,均以清单方式列明.实行“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的海关监管模式,实施集中、分类、电子化海关监管.

可以看出,上海自贸区的亮点不仅在于扩大开放,推进贸易、投资一体化开放,更在于制度改革、制度创新,通过深化改革、转变政府职能,探索建立一套在投资、贸易等领域与国际接轨的新的制度体系.因此,通过上海自贸试验区的创新实践,不仅能够释放巨大的开放红利,而且能够释放巨大的改革红利.

首先,建设上海自贸试验区,对于推动我国现有的保税区、综合保税区等海关特殊监管区的转型升级,更好地发挥它们作为对外开放“窗口”、“平台”和“高地”的作用,带动区域对外开放和经济发展,具有重要的引领和示范意义.建设上海自贸试验区,可以为上海国际经济中心、贸易中心、金融中心、航运中心建设注入新的动力,显著提升上海配置全球资源的功能和怎么写作我国经济社会发展的能力；也可以为我国其他海关特殊监管区转型升级、逐渐升级为高水平的自由贸易园区,从而更好地发挥经济集聚功能和辐射带动效应,积累宝贵的经验. 其次,建设上海自贸试验区,对于我国在新的历史条件下,探索形成新的比较优势和竞争优势,从而在激烈的国际经济交往和竞争中立于不败之地,也具有重要的引领和示范作用.过去,我国的比较优势包括了来自于人口、自然资源等要素禀赋方面的优势,同时在很大程度上也包括了由于政府人为地压低能源、环境等成本而形成的“政策比较优势”；与此同时,尽管我们具有基本制度的优势,但毋庸讳言,在市场制度方面与成熟市场经济国家相比仍然存在着较大差距.随着中国社会老龄化进程的加快,资源、环境约束趋紧,特别是在美国等发达经济体通过TPP、TTIP等打造新一代国际贸易投资规则的背景下,过去那种靠政策优惠来创造“政策比较优势”的做法再也难以为继,需要通过制度变革、制度创新来缩小“制度比较劣势”、进而争取形成“制度比较优势”.上海自贸试验区,通过引入与国际惯例接轨的、反映未来国际贸易投资规则发展方向的运行、管理体制和机制,有利于我国在激烈的市场竞争中建立和形成新的比较优势,从而对建设高水平开放经济发挥深远的影响.

再次,建设上海自贸试验区,对于推进重点和难点领域改革,从而为更好地激发市场活力、提高市场效率,具有重要的引领和示范作用.当前,改革已经进入了深水区和攻坚期,改革面临的任务和约束条件发生了深刻变化.在改革核心环节的选择上,从初始的以企业改革为核心,转变为以政府职能转变为核心的重点领域改革；在市场体系的构建上,从前期的商品市场领域为主转变为要素市场领域为主,为各类经济创造公平竞争的要素市场成为改革重点；在市场制度建设上,从克服传统计划经济阻力,转变为以提高市场竞争的公平性和有序性为主.上海自贸试验区所进行的金融、税收、贸易、政府管理等一系列改革,有可能为新一轮的全国性经济改革带来巨大的示范效应.

总之,建设上海自贸试验区,是在新的历史条件下顺应国内外形势发展变化,打造中国对外开放“升级版”的重大举措,也是打造改革“升级版”的重大举措,更是通过对外开放“升级版”倒逼改革“升级版”,通过改革开放“升级版”来推动打造中国经济“升级版”的重大举措,必将对我国的改革开放事业和经济社会可持续发展产生十分深远的影响.

自贸试验区建设任重而道远

上海自贸试验区承载着推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”的历史使命.理想要变为现实,需要付出艰苦的努力,克服重重挑战.

首先,上海自贸试验区最重要的改革创新是准入前国民待遇、负面清单外资管理的制度创新,这意味着我们国家在新的历史条件下政府治理理念、政府职能脱胎换骨的变革.过去30多年的市场化改革进程,其实质是政府与市场之间关系不断调整的过程.如果说以往政府与市场之间关系的改革,主要是政府向市场、企业下放权利,政府给“无形的手”松绑的话,那么上海自贸试验区试验的准入前国民待遇、负面清单外资管理模式,则是政府将改革的对象更加主动地转向自身,主动给自己“有形的手”捆上绳索.限制政府自身权利、给“有形的手”捆上绳索,其本质是承认市场、企业的市场权利天然所有者地位,而非来自于政府的赐予.这就从根本上厘清了市场与政府、“不得见的手”与“看得见的手”之间的关系,从而使企业真正获得了独立自主的市场主体地位,有利于市场活力的发挥.然而,这种市场权利配置方式脱胎换骨的变革,同时也意味着政府权利、利益的巨大收缩,意味着政府在“动自己的奶酪”、“割自己的肉”、“革自己的命”.因此,对外商投资企业实行“负面清单管理”,实际上是对政府推进改革开放勇气的最好的试金石,因此它也是上海自贸试验区建设面临的最大难点和最大考验.

其次,上海自贸试验区实行的准入前国民待遇、负面清单外资管理以及“一线放开、二线管住、区内自由”海关监管模式,意味着自贸试验区在制度上基本上实行了外部世界的完全开放和与外部世界的完全一体化,外部经济冲击将会不断对自贸试验区的稳定运行构成严峻考验.另一方面,尽管自贸试验区能够实现法律上的区内、境内其他地区市场之间的“风险隔离”,但是区内、境内其他地区的企业之间仍然会存在资产负债表、供应链、市场等方面的关联,外部冲击、外部风险仍然能够通过投资、贸易、金融等渠道从区内向境内其他地方转移、扩散.因此,上海自贸试验区建设对于政府的市场监管要求不仅没有降低,反而变得更高.为此,需要建立与新的开放环境、新的政府权力边界相适应的高效的全新的政府监管机制,这就对政府的市场监管能力提出了完全不同于以往的新的更高要求,它既是政府推进改革开放能力的试金石,也是上海自贸试验区建设面临的另一个重大考验.

总之,上述两个方面不仅将是上海自贸试验区建设过程中面临的考验,也会是整个中国在进一步推进改革开放、打造中国经济“升级版”进程中面临的考验.上海自贸试验区建设任重而道远!