金融消费者保护监管主体

点赞:15464 浏览:69144 近期更新时间:2024-01-26 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 :本文以金融消费者保护监管主体为视角,在总结英美等发达国家金融消费者保护监管经验以及国内监管实践的基础上,提出了完善我国金融消费者保护监管的建议.

关 键 词 :金融消费者保护;监管主体;审慎监管

中图分类号:F830 文献标识码:B 文章编号:1674-2265(2013)04-0053-04

一、金融消费者保护监管的国际经验

各国的金融消费者保护监管主体各不相同,从与金融审慎监管机构的关系角度,可以分为合署监管主体和专门监管主体.

(一)合署监管主体

合署监管主体是指将金融消费者保护置于金融审慎监管机构内部,同一监管机构同时兼顾金融审慎监管和金融消费者保护监管.由于金融消费者保护监管产生于审慎监管机构体内,在监管主体未分化前,都是合署监管主体,这也是运用最为广泛的一种方式.金融消费者保护监管改革前的美国、英国是其代表.

次贷危机爆发前,美国的金融监管体制是介于统一监管和分业监管之间的二级多头监管体制.美国金融消费者保护的联邦监管体系主要由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监理署、联邦贸易委员会、住房和城市发展部等7家机构组成(购写投资产品和怎么写作不属于一般意义上金融消费者保护范围,由美国证券交易委员会或美国商品期货交易委员会负责监管,保险业由州监管机构监管).在这一监管框架下,多个联邦金融监管机构都负有消费者保护的职能,各金融监管机构内部设有专门的消费者保护部门,负责在该机构内部的权限内行使消费者保护职能.比如,美联储内部就设有消费者顾问委员会.联邦存款保险公司主要是通过开展商业银行的存款保险业务监管来达到保护金融消费者利益的目的.在这一多重监管的框架下,存在多个职能相似或相同的监管机构,不同的金融监管机构监管的对象不同、标准不同、尺度不一,监管成本高、效率低,监管重复与监管真空并存.另外,监管目标也存在冲突,金融监管机构往往侧重于审慎监管目标,强调维护金融机构的稳健安全运行而忽略消费者保护监管目标,忽视消费者保护.

2011年以前,英国的金融监管体制是三方监管体制,即英国央行负责货币政策、金融怎么写作管理局负责金融监管、财政部负责确立监管框架与金融立法.1997年成立的金融怎么写作局,依据《金融怎么写作与市场法》,是集银行业、证券业、保险业三大监管于一身的综合性监管机构,其监管目标包括维护金融市场信心、促进公众金融意识、保护金融消费者权益、打击金融违法犯罪.金融消费者保护成为英国金融怎么写作局的法定监管目标.在金融怎么写作局的监管目标中,其中两项与消费者有直接关系:一是通过宣传使公众了解金融体系及与金融产品相联系的风险和收益;二是为消费者提供必要且充分的保护.在金融怎么写作局的统一监管框架下,金融消费者保护职能的组织机构包括吸收存款机构处、投资公司处、保险公司处、金融集团处以及市场和交易处,这些机构分别针对不同类别的企业和消费者进行监管,其中大型金融集团组织下银行、保险和证券等涉及到的消费者保护,归属金融集团处监管.英国金融监管最具特色的一点就是重视对金融消费者的教育,金融怎么写作局的消费者教育怎么写作工作包括直接向消费者提供金融信息、设立消费者咨询怎么写作和个人理财教育等.金融消费者保护教育的推广实施,能够有效减少消费者的损失、促进金融消费者对自身权益与责任的了解.

(二)专门监管主体

专门监管主体是指为加强金融消费者保护而单独成立负责金融消费者保护监管的机构,金融消费者保护监管机构和审慎监管机构分立.需要注意的是,专门的监管主体是为了加强金融消费者保护而单独成立的负责金融消费者保护监管的机构,但是通常并不绝对排除其他金融监管机构消费者保护的职能.澳大利亚以及金融消费者保护改革后的美国、英国是其代表.

金融消费者保护机构独立的理论依据来源于“监管”理论.1995年,英国经济学家泰勒(Michael Taylor)发表的《:新世纪的监管框架》提出了著名的“监管”理论:金融监管存在两个并行的目标,一是审慎监管,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性危机或金融市场崩溃;二是保护消费者权利,通过对金融机构经营行为的监管,防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇.一国应根据监管目标的不同设立两个监管机构:单一的审慎监管机构(金融稳定委员会)和单一业务金融监管机构(消费者保护委员会),行使专业的监管职能.单一审慎监管机构运用审慎方法确保金融系统的健全、金融机构资本充足及风险控制;单一业务金融监管机构重在运用规则体系规范金融怎么写作和保护消费者权益,防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇.

金融危机前,该理论在澳大利亚得到了实践.1998年,澳大利亚分别组建了审慎监管局和证券与投资委员会,审慎监管局依据《审慎监管局法》负责金融审慎监管和风险监管,以维护金融体系的安全与稳定;证券与投资委员会依据《证券与投资委员会法》负责维护市场秩序和保护金融消费者权益.金融危机后,美英等国改革金融监管体制,设立独立的金融消费者保护监管机构,实融消费者保护与审慎监管的分离,继续在实践中演绎“”理论.

在深刻总结次贷危机的经验教训后,美国于2010年7月21日通过了《多德―弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》(以下简称《法案》).其核心内容之一就是设立金融消费者保护局,加强金融消费者保护.根据《法案》的要求,美联储、联邦存款保险公司、货币监理署、储贷机构监理署、联邦信用社管理局、住房和城市发展部和联邦贸易委员会7个联邦金融监管机构将把金融消费者保护职能正式转移给金融消费者保护局.为了保护金融消费者权益,立法赋予了金融消费者保护局广泛的权力,负责执行绝大部分联邦金融消费者法律.虽然金融消费者保护局设置在美联储架构下面,但该机构具有很大的独立性,机构负责人由总统提名,参议院任命,任期五年,每半年直接向国会参议院银行委员会和众议院金融委员会报告一次.美联储主席不得干预其决策,其独立性不受任何人的干预.该机构设立五个部门:(1)研究部;(2)社区事务部;(3)消费者投诉部;(4)公平贷款和机会平等部;(5)金融教育办公室.虽然金融消费者保护局的设立集中了一些金融消费者保护职能,但并不是一个全能型的金融消费者保护机构.美国金融消费者保护局设定的监管范围避开了证券交易监督委员会、商品期货委员会、州保险监管机构、联邦房屋金融机构和退休金补偿计划,但是它的设立提升了金融消费者保护的位阶. 金融危机暴露出英国三方监管体制的缺陷.2011年6月,英国政府正式发布《金融监管新方法:改革蓝图》白皮书,对金融监管体制进行全面改革.“准”监管模式将取代既有的三方监管模式,新成立的金融政策委员会将专门负责宏观审慎管理,金融怎么写作局被分拆成审慎监管局和金融行为监管局,分别承担微观审慎监管和金融消费者保护监管职能.目前,英国在英格兰银行内设立了金融政策委员会作为宏观审慎管理机构,负责审慎性监管和系统性风险监管,同时撤消了英国央行现存的金融稳定委员会.审慎监管局已经设置于英格兰银行的组织架构中,负责对存款机构、保险机构及其他重要的投资公司进行微观监管.审慎监管局作为英格兰银行的子公司,将微观审慎监管集中于央行,进一步强化了央行的监管职能.金融危机后,英国认识到将审慎监管和消费者保护与市场行为的监管放在一个机构内的实践不可行.因此,英国单独设立了金融行为局负责监管所有金融怎么写作行为和金融消费者保护,其监管目标是保护金融消费者和确保金融市场健康,以保证人们对金融怎么写作与金融市场的信心.独立设置的金融行为局更有利于监督金融企业的一切商业行为须以消费者的利益为先.

从美国和英国金融监管改革的实践来看,金融消费者保护监管与审慎监管相分离,金融消费者保护由合署监管主体发展到专门监管主体是一个趋势.

二、金融消费者保护监管的国内实践

金融消费者保护监管是英美等发达国家金融监管改革的重要内容之一,我国也非常重视金融消费者权益保护工作.我国的金融监管主体可以概括为“一行三会”.受分业监管的金融体制影响,我国金融消费者保护机构的设置也相应地采取了分业监管模式.目前,人民银行、银监会、证监会、保监会均设立了相应的金融消费者保护部门,并明确了各自的职责范围.

(一)人民银行:金融消费权益保护局

2012年3月,人民银行获批设立金融消费权益保护局,主要职责为:综合研究我国金融消费者保护的重大问题,会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案;会同有关方面拟定交叉性金融业务的标准规范;对交叉性金融工具风险进行监测,协调促进消费者保护相关工作;依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作.

(二)银监会:银行业消费者权益保护局

2012年3月,银监会获批设立银行业消费者权益保护局,主要职责为:研究国内外金融领域消费者(投资者)保护情况,制定银行业金融机构消费者权益保护总体战略、政策法规,并对监管政策制定和执行中对消费者权益保护的充分性和有效性进行评估;协调推动建立并完善银行业金融机构消费者怎么写作、教育和保护机制,建立并完善投诉受理及相关处理的运行机制;统筹策划、组织开展银行业金融机构消费者宣传教育工作;组织开展银行业金融机构消费者权益保护实施情况的监督检查,依法纠正和处罚不当行为.

(三)证监会:投资者保护局

2011年5月,证监会获批设立投资者保护局,主要职责为:拟定证券期货投资者保护政策法规;负责对证券期货监管政策制定和执行中对投资者保护的充分性和有效性进行评估;对证券期货市场投资者教育与怎么写作工作进行统筹规划、组织协调和检查评估;协调推动建立完善投资者怎么写作、教育和保护机制;研究投资者投诉受理制度,推动完善处理流程和运行机制,组织有关部门投资者咨询怎么写作事宜;推动建立完善投资者受侵害权益依法救济的制度;按规定监督投资者保护基金的管理和运用;组织和参与监管机构间投资者保护的国内国际交流与合作.

(四)保监会:保险消费者权益保护局

2011年4月,保监会获批设立保险消费者权益保护局,主要职责为:拟定保险消费者权益保护的规章制度及相关政策;研究保护保险消费者权益工作机制,会同有关部门研究协调保护保险消费者权益重大问题;接受保险消费者投诉和咨询,调查处理损害保险消费者权益事项;开展保险消费者教育及怎么写作信息体系建设工作,发布消费者风险提示;指导开展行业诚信建设工作;督促保险机构加强对涉及保险消费者权益有关信息的披露等工作.

我国的金融消费者保护部门均产生于金融审慎监管机构之内,从与审慎监管机构的关系角度分析,审慎监管与金融消费者保护监管共存于一个监管主体内,因此,我国的金融消费者保护属于合署监管主体.另一方面,我国金融业在分业经营、分业监管体制的框架下,由各个金融监管机构单独成立金融消费者保护部门,分别对本行业的金融消费者实施保护,各自完成其所负责领域的金融消费者保护的任务,从这个角度看,这又是一种松散的分业监管模式.

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三、完善我国金融消费者保护监管的建议

(一)合署监管、专门监管、分业监管之利弊分析

合署监管主体具有成本上的优势.一方面,金融消费者保护监管和审慎监管置于统一监管主体之内,监管资源得以共享,监管成本得到降低;另一方面,在同一监管主体内,金融消费者保护监管部门和审慎监管部门之间的协调属于内部协调,从而降低了协调成本.合署监管主体也面临着下列问题:一是审慎监管目标和金融消费者保护目标存在明显冲突,导致监管者常常顾此失彼.在金融危机前,英国金融怎么写作管理局过于关注消费者投诉而不是重大影响的事件.美联储则走向了另一个极端,过于忽视消费者保护而受到批评.二是合署监管主体通常将审慎监管作为首要目标,金融消费者保护监管处于附属地位,致使金融消费者权利得不到应有的关注.三是合署监管主体中,监管资源的分配不利于金融消费者保护监管部门形成专业化优势.在以审慎监管为主导的合署监管主体中,金融消费者保护仅是一项次要的工作,监管资源主要集中在审慎监管部门,金融消费者保护监管部门的专业化将不可避免地受到抑制.

专门金融消费者保护监管主体的优势在于:一是拥有独立性.专门金融消费者保护监管主体拥有人事、财务、履职方面的独立性,是实现有效监管的重要前提.二是提升金融消费者保护的地位,扭转金融监管机构的监管偏向.专门金融消费者保护主体的出现使得金融消费者保护与金融稳定相提并论,意味着金融消费者保护地位的提高.三是专门监管主体的监管目标单一、明确,监管力量专业化,有利于提高金融消费者保护水平.但是,当金融消费者保护监管与审慎监管发生冲突时,专门监管主体将面临与审慎监管机构进行外部协调的问题. 我国在现有的“一行三会”分业监管框架下,分别设置金融消费者保护部门,可以充分利用现有审慎监管机构的监管资源和监管权威,比较温和地渗透金融消费者保护政策,容易让金融机构理解、接受和执行.但是,在分业监管模式下,金融消费者保护职能不仅缺乏相对于审慎监管的独立,还散落于多家监管机构,解决审慎监管目标与金融消费者保护目标之间的冲突,协调处理跨市场、跨行业金融产品与怎么写作引发的金融消费者保护问题,需要各监管机构的协调合作.如果协调机制不畅,必将会影响金融消费者权益保护制度的实际效果.

(二)建议

1. 制定金融消费者保护法律法规.虽然我国“一行三会”成立了金融消费者保护部门,但目前还处在缺乏法律授权、无法可依的状态.应尽快制定《金融消费者权益保护法》或者《金融消费者权益保护条例》,明确金融消费者的概念、金融消费者的权利类型、金融机构与金融消费者的权利和义务、金融消费者权益保护范围、救济机制、金融消费者保护机构及其职责、权限及监管措施等,为金融消费者保护提供有力的法律保障.

2. 划分金融消费者保护监管边界.金融消费者保护监管是横向监管,覆盖范围非常广泛.在各监管当局都已经成立消费者保护部门的背景下,迫切需要建立一个统一清晰的金融消费者保护监管框架,合理划分“一行三会”金融消费者保护的监管边界.在人民银行负责其职责范围内的人民币管理、征信管理、支付结算、等涉及的金融消费者保护,“三会”分别负责本行业内金融消费者保护的大框架下,应赋予人民银行对跨行业、跨市场的交叉性金融业务引发的金融消费者保护问题的协调权.

3. 把金融消费者保护列入监管目标.金融消费者保护不仅是维护消费者个人权益的需要,也是防范金融风险、维护金融稳定的需要.金融监管的目标既包括维护金融机构安全稳健的目标,也包括维护金融消费者合法权益的目标.应借鉴国际先进经验,创新金融监管理念,将金融消费者保护与审慎监管一道列入监管目标,努力做到金融消费者保护监管与审慎监管并重,逐步确立起金融消费者保护监管与宏观审慎管理以及微观审慎监管相结合的监管体制.

4. 构建金融消费者保护监管协调机制.监管协调机制是实现监管资源有效配置和提高监管效率的基础.在金融消费者保护分属不同机构监管的情况下,应在进一步明确划分人民银行、银监会、证监会、保监会四个监管主体职权职责的基础上,建立“一行三会”间的金融消费者保护联席会议、金融消费者保护信息交流、对金融机构跨市场和跨行业业务监管与监测、金融消费者投诉处理、金融消费者教育等协调与合作机制,避免重复监管和监管真空,形成保护金融消费者的合力.

5. 实融消费者保护监管机构专业化.《世界银行金融消费者保护的39条通用良好经验》第3条指出:审慎监管机构和金融消费者保护机构可以作为两个独立的机构,也可以置于同一个机构内.但是,无论机构如何设置,在审慎监管部门和金融消费者保护部门之间的资源分配必须能够保证有效地执行金融消费者保护规则.所以,在金融消费者保护分业监管的格局下,强化金融消费者保护部门的资源配置,实融消费者保护监管部门的专业化,形成在履行金融消费者保护职能方面的专业优势,就显得尤为迫切和重要.