金融监管治理:问题、机制与评估

摘 要 ：金融监管已从过去强调监管干预和控制发展为监管治理.其治理问题包括政府行为及其效率、央行和存款保险机构与金融监管机构的协调状况、监管与被监管机构间的博弈和寻租行为等引起的金融监管宽容及有害监管.以及因金融监管的巨大外部性导致的监管治理效率评估难度较大等.完善的金融监管治理机制应体现独立性、透明性要求,包括对监管机构的制衡及国际金融监管的协调机制等.

关 键 词 ：金融监管治理；监管治理问题；监管治理机制；监管治理评估

中图分类号：F830 文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)08―0038-05

监管治理(Regulatory Governance)即建立一种结构和机制.使监管机构更好地进行监管决策,履行好委托人赋予的监管职责.从监管治理的角度研究监管决策机制和行为始自上世纪90年代中期Levy和Spaler对电力、公共怎么写作等领域监管的研究.2002年,国际货币基金组织的Udaibir S.Das和Marc QuintTn将监管治理的研究思想引入金融领域,提出“金融监管治理”的概念,并通过实证分析验证了金融监管治理与金融系统稳定性之间具有较强的相关性(2004),为金融监管有效性的研究开辟了基于监管层面的新视角.在金融监管治理结构中.作为写作技巧人的金融监管机构的委托人包括政府――直接委托人和社会公众――最终委托人.他们是金融监管的最终成本承担者和受益者.相关主体包括银行、存款保险机构及被监管对象等.金融监管部门作为政府指定的监督和管理金融活动的部门,能否完全实现政府的目标取决于政府、金融监管部门等相关主体间的治理安排.金融监管治理问题即由于监管机构与其它主体的相互作用和影响导致的监管机构行为、政策选择及其效果对监管目标可能的偏离,其与经济管理体制、政治行为联系密切.因此,监管的有效性不仅依赖于监管政策本身的调整,更依赖于有效解决监管治理问题的金融监管治理机制的建立.

一、金融监管治理问题的主要表现

(一)政府行为及其效率对金融监管机构行为和决策的影响

1、政府作为社会管理者对金融监管效率的不利影响.一方面,政府拥有经济增长、社会稳定等多重社会管理目标,其可能与金融监管机构所追求的防范金融危机、实融稳定发展的目标相冲突,影响监管的稳健和效率目标的实现.另一方面,政府管理社会运行的行政手段会应用在金融运行的控制和管理上,如直接干预金融市场准入、资金流向等,以满足特殊集团或产业的资金需求,或为问题金融机构提供流动性支持.这种干预或救助很少是出于金融稳定的动机.既会导致金融风险的激增,影响金融监管的稳健性目标,也会使监管机构产生道德风险,放松监管要求.

2、政府作为金融机构所有者对金融监管效率的不利影响.在很多国家.政府为获得经济社会发展的金融支持便利等而成为金融监管对象――金融机构的所有者.这种现象的问题在于,一是当政府参与金融监管规则的制订时,金融监管的公平性会受到影响.二是国有金融机构会得到政府直接或间接的担保.进而影响监管机构对国有金融机构的审慎监管和金融机构良好治理的形成.

3、政府及其它公共部门的治理状况对金融监管效果的影响.金融监管治理是整个国家公共治理体系中的组成部分,因此金融监管机构的行为方式及效率难以摆脱政府及其它公共部门治理状况的影响.政府部门(及金融监管机构)的权力具有天然的垄断性.不存在与其它部门的竞争问题,从而容易产生低效率和腐败的机会.当这种垄断性的公共管制权力缺乏有效的制约时,政府部门可能存在的腐败和无效率状况会对金融监管机构的治理效率产生不良影响,滋生监管腐败和监管宽容.

(二)监管与被监管者间的寻租和博弈行为对金融监管的效果制约

1、金融监管寻租的存在会影响监管和被监管机构的良好治理的形成.在业务种类、市场准入等方面的金融管制.尤其是过多的合规性监管可能会诱发监管主体的监管设租(利用监管权力增加被监管者的收入,诱导被监管者行贿)和监管抽租(以掩盖被监管者的违规事实或减轻处罚为筹码,迫使被监管者向监管机构或人员付出部分既得利益),而被监管者也可能为维持或开发某业务,或违规后为获得监管机构开脱而进行寻租.这会使受到监管政策保护的金融机构获得额外的租金和收益,不利于促使其改善内部治理机制.并诱使所有被监管机构与监管机构官员参与到贿赂、寻租活动中,加大监管成本.

2、当被监管者结成强势利益集团时,其与监管机构博弈的结果可能会阻碍有利于社会福利增进的监管改革.因监管政策选择会影响到被监管者的成本和收益,具有共同利益的被监管者会通过游说、权钱交易等手段维护对本利益集团有利的监管政策,而对不利于本集团的监管政策选择则进行各种形式的抵制,延缓金融监管改革的进程.

(三)金融监管机构与央行和存款保险机构的协调状况对金融监管效果的影响

1、银行与金融监管机构.在职能和机构安排上,监管职能或机构与央行的关系主要有以下两种：一是央行承担全部的监管职责.无独立的监管机构.如在目前的亚太地区大部分国家和地区的状况：二是存在独立的监管机构.央行只承担部分或不承担任何监管职责,如在美国、日本及欧洲国家将金融监管职责从央行(或财政部门)转移到独立的金融监管机构的趋势.央行承担监管职责对金融监管的益处在于.央行可直接获取商业银行的经营和风险状况信息.有利于在系统性危机发生前采取必要的监管措施.并便于央行的货币政策与监管政策的动态协调.央行承担监管职责对监管治理的不利影响,一是银行集货币政策的制定和执行与金融监管于一身.会制约金融监管的专业化发展.影响监管职能的发挥；二是增大货币政策与金融监管效果协调的难度.并会产生对金融监管的不利影响,如央行实施扩张性的货币政策时,可能会鼓励银行的信贷扩张而放松对银行风险控制的监管要求,或不能明确区分银行风险增大是因为系统性因素还是自身经营不善而滥用最后贷款人职能.损害审慎监管的目标.不论央行与金融监管机构合一,还是分立,在世界上都有良好治理的范例,这取决于特定国家或地区的经济体制和金融体系的发展阶段.

2、存款保险机构与金融监管机构.目前建立了显性存款保险制度的国家和地区大部分都赋予存款保险机构一定的金融监管权力.以通过存款保险机构对金融机构风险的早期预警和干预来约束其道德风险行为.作为金融安全网的一部分,存款保险制度会产生对银行过度承担风险的激励,影响监管的效果,并降低银行债权人监督银行的积极性.不利于激励银行改善治理.作为拥有一定的金融监管权限的监管主体.存款保险机构与央行或独立的监管机构如何既减少重复监管及其成本,又避免出现监管真空是有关国家监管治理中普遍存在的问题. (四)金融监管治理的效率评估难度较大

金融监管治理作为一种公共品具有巨大的外部性,其收益包括有效治理带来的金融监管收益――金融体系的稳健性、效率性及其给社会公众带来的福利增进.其成本包括：(1)金融监管资源的运用和监督成本,如金融监管机构组织实施监管活动的成本、监管政策的机会成本、对金融监管资源的使用进行评估和监督的成本等；(2)政府部门的不当行为导致的成本,如政府部门的腐败对金融监管效果的不利影响.政府干预金融运行的道德风险损失(如过度保护金融机构引起的效率损失及由此引起的存款保险机构支出的扩大产生的财政成本等)；(3)监管机构不良治理引起的成本,如“监管俘获(Regulatory Capture)”引起的寻租成本及其对被监管机构治理的不良影响、为逃避监管不当的责任而隐瞒金融机构风险状况带来的损失等；(4)金融危机治理的成本.对这些监管治理的成本和收益,以及它们在不同利益群体间的分布的评估是较为困难的.对金融监管治理的评估始于1999年IMF和世界银行共同管理开发的金融部门评估项目(FSAP)的应用,FSAP主要通过分析金融体系脆弱性和稳健运行标准对金融监管治理进行评估.因效率计量难度较大,目前FSAP对金融监管治理效率的评估主要是采用定性评估的方法.

二、金融监管治理机制

金融监管治理机制的设计必须解决上述监管治理问题.2002年国际货币基金组织借鉴有关学者研究的结论.发布了两份关于良好金融监管治理机制标准的研究报告：《监管的独立性和金融稳定》和《危机防范和危机管理：监管治理的角色》,提出良好监管治理的四个标准：监管机构的独立性、负责和尽职性、透明性、监管人员的正直诚实品质.从这些基本标准要求出发,本文认为现代金融监管治理机制应主要包括以下方面.

(一)有效的监管法制是实施良好金融监管治理的根本保障

良好监管治理的标准都应通过法制来得到贯彻和执行.首先,结合本国的经济和政治体制、金融发展水平明确本国金融监管机构的法律性质,即监管机构是作为政府部门的一部分.还是独立的法定行政管理机构.在此基础上明确监管机构管理者的任免机制,以及监管机构人员的行为操守.以使监管机构及人员认真制定和履行金融监管政策和规则：既保护正当的监管行为.又保护被监管者的合法权益.并合理界定和惩戒权钱交易等寻租行为.其次,明确金融监管机构在金融危机防范和管理过程中的权利和义务.包括对监管的金融机构、金融交易的类型和范围的授权.监管机构向政府及立法机构的定期报告制度,被监管者的信息披露制度等.以及在危机管理时期监管机构、央行、存款保险机构与财政部门等在危机损失确认、流动性支持、机构重组等方面的职责分工.

(二)金融监管机构的独立性及相关制衡和配套机制

为保障金融监管机构的行为和目标免受政府的不当干预和冲击.并有利于提高监管机构的专业化水平,监管机构应拥有相对于政府部门的一定的独立性,包括机构、预算和人员的独立等.总体上看金融监管职能及机构的独立性在各国有不断增强的趋势,但为保证监管的独立性不被滥用,有效实现监管目标,还需建立相关制约和配套机制.

1、监管与再监管的制衡机制.在金融监管治理结构中要建立对监管的再监管机制.通过隶属于立法机构或政府的再监管部门对金融监管机构的监督是防范监管机构的监管宽容,或逃避监管不当的责任,抑制监管机构及人员的寻租行为的重要机制.只有监管的独立性和对监管的制衡同时发生作用,才能防止独立性不被滥用,提高监管效果.

2、建立在透明度基础上的问责制.金融监管机构应对自己的委托人――政府负责,并通过政府对立法机构负责,为此应定期向政府及再监督机构、公众披露监管目标、采取的政策措施及绩效等信息,并须将监管政策目标明晰化,使其独立行使职责的效果能够得到检验和评判.

3、监管机构与政府的交流机制.任何公共管制行为都是体现政府倾向的政治行为,而且金融监管目标的实现离不开监管政策与政府宏观政策的协调.因此,独立性并非不顾政府意愿.应建立制度化的金融监管机构与政府的交流机制.保障监管政策与政府宏观政策的动态协调.

(三)金融监管协调机制

1、政府金融监管与非政府组织及市场监督机制的协调.在现代,金融领域的信息不对称及风险的复杂程度日益增加,只靠政府监管不足以满足金融监管所需的资源和能力.在现代金融监管治理结构中.要将政府为唯一金融监管主体转变为政府部门金融监管与非政府组织及市场的监督协调发挥作用.自律与他律相结合.政府部门金融监管主要对市场系统性风险负责,注重集中性、审慎性监管,而对个体的非系统性风险,注重发挥非政府组织及市场的监督和管理作用.

2、金融监管政策与宏观经济政策及金融安全政策的协调.金融监管与政府宏观经济政策的协调.一般而言,宏观经济政策是逆经济周期的,而金融监管是顺经济周期的,这易使二者政策效果发生冲突.一方面,当经济景气上升时金融运行状态较好.此时监管要求易被放松,潜在风险会增大.这种现象在金融监管职能归属于央行的情况下会更明显.另一方面,监管政策导向有时会与宏观经济政策意图相冲突,如在经济景气下降或危机发生时,金融机构资本充足率也随之下降,而根据金融机构的资本监管要求.这会导致信用的进一步收缩,加剧经济的下滑或危机.因此应注意金融监管部门与央行、财政部门的信息沟通,实现监管政策与宏观经济政策的动态协调和激励相容.

金融监管机构与存款保险制度、央行最后贷款人功能的协调.首先,在金融危机防范过程中,一是建立监管机构与存款保险机构间的监管经验、信息资源的共享机制.以减少重复收集信息、重复监管.二是解决央行与存款保险机构的救助行为产生的金融机构的道德风险对监管效果的负面影响问题.如在制度设计上实行与对金融机构的监管评级和资本充足水平挂钩的存款保险费率标准,激励金融机构稳健经营.其次,在危机爆发后的危机管理中,建立监管机构与央行、存款保险机构对于危机前期的抑制金融动荡和金融体系重组,危机后期的恢复等的政策协调机制,提高危机管理效率.

3、金融监管的国际协调与合作.金融全球化导致金融风险及危机传递机制的全球化,因此只靠一国的金融监管资源和能力来实现本国的金融安全是不够的.这要求特定主权国家或地区的金融监管的政策与机制必须与IMF等国际金融监管机构、其它国家和地区的监管保持协调与合作,建立有效防范和控制金融危机的爆发和扩散的全球治理机制.这也是2009年G20伦敦金融峰会提出的未来国际金融危机管理的重要任务之一.首先,建立制度化的金融监管信息交换机制,以有利于加大全球金融信息的透明度与公开性,促进对跨境金融机构的活动、国际资本流动监管 的协调.实现监管经验与方法的交流共享.监管信息交换机制是实现监管国际合作的基础.其次,就跨国金融机构、证券市场、金融衍生品市场、资本国际流动等形成国际金融监管规则,统一监督标准和方法.在此基础上建立各国监管政策的协调机制,减少国家间的监管套利现象.第三,建立国际金融危机的联合管理和救助机制,由IMF等国际性金融机构建立以各国金融预警系统为基础的全球金融风险预警系统,并促进各国在国际金融危机管理过程中在增强流动性、促进经济恢复等方面的协调配合.

(四)金融监管治理效率评估机制

金融监管治理效率评估机制应包括以下几方面：

1、立法机构或政府中的再监管部门、公众与监管机构相结合的评估主体结构.金融监管机构掌握的评估所需的资料和信息较全面,但评估结论可能带有一定的主观性.社会公众或民间机构的评估能够直接反映公众对监管政策的满意度,但其获取金融监管影响的全面资料较困难,且评估结论易受利益集团的影响,缺乏权威性.因此应由再监管机构组织具有专业评估知识和技术的人员进行评估,并综合各具优势的监管机构自我评估、社会公众评估,以提高评估的准确性和公正性.

2、以成本――效益分析为主的评估方法.成本――效益评估既应有对监管政策效果的直接评估,也应有对相同政策导向的监管替代措施的评价.如为鼓励某种金融创新,既可以依靠金融监管改革,也可以依靠税收、信贷倾斜等政策措施.应结合监管及其替代措施进行成本――效益比较分析,评估监管预算(regulatory budgeting)及其机会成本,以说明监管政策合理性.

3、事前与事后评估及评估后的调整相结合.事前评估主要是立法和监管机构在重要监管法规和政策制定前,通过合理的征求意见程序和机制,如听证会制度等获取公众及各利益集团的意见和建议,对监管政策成本和收益进行评估；事后评估主要是各评估主体定期就监管政策效果进行评估,并根据评估结论对监管政策进行动态调整.

三、完善我国金融监管治理机制的对策

1、逐步增强监管机构的独立性,减少政府对金融监管的不合理干预.我国经济与金融管理体制及改革处于转轨时期,使我国政府对金融运行和监管的干预具有一定的复杂性.首先,国家对金融业的深度介入易导致在对其控股的金融机构管理的过程中,干预监管行为,如将国有银行监事会的管理归入银行监管部门,由银行监管部门行使部分出资人职能,国家的所有者与监管者职能产生交叉,易产生监管宽容.其次,金融监管供给与金融风险损失分担主体不一致,即金融监管权限主要集中于政府层面,但国家控股商业银行的金融风险损失由政府承担,中小金融机构的损失由地方政府承担,这使负责损失认定的监管部门难以摆脱地方政府的干预.应随着金融及财政管理体制的逐步完善来实现监管机构的适度独立性,理顺政府与监管机构的关系.

2、完善监管机构的人事和薪酬制度,理顺监管与被监管者的关系.我国金融监管机构与被监管者间人员流动的随意性较大,如证监会官员摇身一变为证券公司高管人员,影响监管的力度和公平性,以及监管机构对被监管者的独立性.应对金融监管部门与金融企业人员的流动实施“回避制度”,并建立合理的薪酬制度,以对监管机构人员正确履行职责提供正向激励.提高监管的公平性和力度.

3、完善对监管机构及其行为的监督和问责机制.我国银监会于2007年开始试行《中国银行业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》,这是贯彻落实银行业监督管理法,加强内部监管和问责机制的良好开端,但还应加强外部监督.首先,建立隶属于人民代表大会或政府的再监管部门,其职责是对金融监管机构的行政监管执法情况进行监督,对监管绩效进行评估,对监管机构从业人员的行为规范进行监察,参与对涉及刑罚的相关人员的公诉.其次,建立社会公众对监管行为的监督和参与机制.现代公共治理的本质特征之一是治理,金融监管治理质量和效率的提升离不开社会公众的监督和参与,包括建立咨询机制,积极地征询相关利益群体意见；建立参与机制,在监管目标、政策手段的设计过程中鼓励各利益群体参与监管.监管机构内部的纪检、监察等部门的自律不能代替外部监管.

4、完善金融监管内部及其与存款保险制度、宏观经济政策的协调机制.我国目前以机构监管为基础的分业监管的不协调主要表现为重复过度监管、存在监管真空和监管冲突(李扬,2007).应逐步建立统一监管前提下的功能性监管模式,实现对金融机构、金融市场及包括金融衍生品在内的各种金融产品交易的风险防范、预警和控制：在合理确定各功能性监管机构职责的前提下,统一监管原则、制度、标准和方法.在未来建立显性存款保险制度的过程中,在政策设计上要注意最大限度地减少存款保险引发的道德风险对金融监管效果的负面影响；建立金融监管与存款保险机构的信息共享和合作机制.减少重复监管.应在金融监管职能与央行分离后实行的“一行三会”监管联席会议制度的基础上,增加财政部、发改委等部门成为联席会议成员,并增强制度的权威性和约束性,使宏观经济政策操作立足于对金融机构监管信息的掌握,金融监管在控制风险的前提下与宏观经济政策保持动态的协调.

5、建立和完善金融监管治理效率评估机制和方法.我国国务院已于2004年将成本收益分析引入国家决策和立法制定领域的监管影响分析标准.在金融监管评估方面,银监会自成立始就按照《有效银行监管核心原则》的要求对我国的银行监管开展两年一次的自我评估,以为今后启动IMF的“金融部门评估规划”做准备.为完善我国金融监管治理效率评估机制和方法,还应做好以下工作：(1)确立金融监管治理效率评估的法律框架.美国、欧盟和OECD(美国和欧洲属于OECD)已逐渐通过立法,将监管治理评估作为实现良好监管治理的强制性要求.为使金融监管治理效率评估得到政府及金融监管机构的支持,我国必须有明确的相关立法保障,以使监管治理评估真正成为监管治理机制中的有机组成部分,将评估结论整合到监管政策的制定和完善过程中.(2)建立完备的绩效评估指标体系和评估标准.指标体系和标准应能够反映金融监管决策程序、功能效果、人员操守.既要有金融经济指标,也要有社会发展和民生效率指标,体现科学发展的要求；既要考虑当前,也要考虑监管决策对未来的影响；既要体现事前对金融监管提案的评价.也要有对现存监管规则必要性的现时和事后评估内容.(3)建立人大或政府再监管机构为主导的再监督机构评估与监管机构自我评估、社会评估相结合的评估体系,提高金融监管治理效率评估的技术水平.增强评估结论的可靠性和权威性.