农村金融在争议中“破冰”

1月19日,五年一次的全国金融工作会议在北京京西宾馆如期召开.

此次全国金融工作会议,是继1997年和2002年之后,党、国务院在金融改革发展的关键时期召开的一次高规格的金融工作会议.依照以往的惯例,每次全国金融会议结束后,都会有一批重大的金融改革政策相继出台.如果说前两届会议的议题主要围绕国有商业银行改革,那么,在中国银行、中国建设银行和中国工商银行顺利完成海外上市,以及在2006年底 WTO过渡期结束、银行业全面对外开放后,人们有理由认为,这次会议将会做出新一轮重大金融改革启动的决策.

为期两天的会议结束后,新的金融政策谜底揭开,在新华社发布的关于解读“中国金融业今后一段时期的重点工作”的新闻稿中,承前启后地强调了“继续深化国有银行改革”之后,“加快农村金融改革发展,完善农村金融体系”被明确地列为第二条工作重点.

一时间,农村金融问题被放在了聚光灯之下.

银监会推动“资本下乡”

农村金融问题被提到如此高度,其实是一种必然.大部分农村地区的金融供给不足问题已经是多年来的痼疾,现在我国农村金融体系的构成,主要是中国农业银行、中国农业发展银行,以及在此基础上组建的地方商业银行,还有地方为数众多的城市信用社.国有商业银行“逃离”农村已经是不争的事实,尽管2002年全国金融会议后国家动用了1600多亿的资金投入农信社改革,但至今农村信用社依然力量有限,无法解决农民的贷款难问题.

2006年12月22日,中国银行业监督管理委员会（银监会）发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号,以下简称《意见》）.《意见》决定：从2007年开始,允许在一些试点省份建立新的县（市）级村镇银行、乡（镇）信用合作组织、商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司,以满足农民多样化的金融需求.其中,包括一般农户的小额信贷需求,以及普通的存贷款怎么写作,各类等支付、结算和理财怎么写作.首批试点选在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北的农村.

银监会合作金融机构监管部主任臧景范在随后举行的新闻发布会上,将《意见》的核心内容概括为“低门槛,严监管,增机构,扩怎么写作,先试点,后推广”.

所谓低门槛,即银监会调低了新设机构注册资本.三种新设机构的注册资本要求分别是：县（市）级村镇银行,其注册资本不得低于人民币300万元；乡（镇）级村镇银行,其注册资本不得低于人民币100万元；乡（镇）级信用合作组织,注册资本不得低于30万元；在行政村的信用合作组织,其注册资本不得低于10万元；商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司,其注册资本不得低于人民币50万元.

根据银监会的意见,新设立的村镇银行,应有一家及以上境内银行业金融机构作为发起人,其单一持股比例不得低于20％,单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10％.任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5％以上的,应当事先经监管机构批准.

此外,新措施取消了境内银行业金融机构在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构时,有关拨付营运资金的限额及相关比例限制等.

银监会官员称,这是中国银行业准入政策的重大突破,亦是农村金融改革的重大创新.尽管有专家称这只是银监会在为即将召开的全国金融会议仓促准备的一份“作业”,但业界对银监会这一开放农村金融市场的政策仍多表示认同.著名经济学家茅于轼说：“中国的金融领域一直存在的问题就是垄断,什么都不让别人插手,从这个角度来说《意见》有进步.”

《意见》颁布后,银监会对于媒体的询问非常谨慎,记者在向银监会询问相关事宜时,被告知有些问题还不能回答,但当时工作人员透露,银监会正在准备对《意见》做“一揽子的宣传、配套计划”,以推动《意见》的顺利实施.一直研究农村金融问题的中国农业大学经济管理学院教授何广文在接受记者采访时也估计,不久银监会还会有相应的配套政策、文件出台.

果然,在全国金融会议结束后,1月22日银监会又召开了“支持社会主义新农村建设银政座谈会”,这无疑标志着《意见》的实施进入了快车道.

仅仅4天后,银监会向《意见》中的6个试点省(区)正式下发了6项相关配套文件.银监会人士称,这6项文件分别是《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》及这三类机构的相关组建审批工作指引.

据悉,放宽农村银行业金融机构准入试点将分两个阶段进行：第一阶段从2月上旬开始,到9月末结束,每个省(区)原则上可按机构类别选择3~6个地方进行试点；第二阶段从10月初开始至年底结束,根据第一阶段试点情况适当扩大试点机构数量.明年试点范围再扩大到15个省(区)左右.目前,6个省(区)已经初步确定36个县(市)、乡(镇)作为首批试点.

另据媒体透露,从农村经济的实际情况、农民的接受程度、金融设施的现状等多方面考虑,广东将被列为第二梯队,其中粤西、粤北将成为推广重点,一旦试点取得初步成效,将在全省全面铺开.

记者在银监会的网站上查阅了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》后发现,前两个文件基本沿袭了《意见》的原有的规定,《农村资金互助社管理暂行规定》则在对资金门槛的要求维持不动的基础上,对操作细节又有了进一步的要求.这份起草于1月22日的文件中明确规定,设立农村资金互助社的条件中,要“有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人”,并“有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员”,“单个农民或单个农村小企业入股,不得超过其股金总额的10％,超过5％的需经监管机构批准；社员入股必须以货币出资,不得以实物、贷款或其他方式入股”.

对此,银监会合作金融机构监管部副主任姜丽明解释称,这些制度的设计是为了避免其重蹈合作基金会覆辙.

《意见》引发多方质疑

《意见》一经发布,在得到肯定的同时,各界的质疑之声也不绝于耳.

首先是来自在农村一线改革实践者的质疑.河北大学三农研究中心主任李昌平对记者表述的观点最具代表性：“《意见》最大的缺陷是制定《意见》的机构和人,并不熟悉农村整体社会结构和政策需求,《意见》只是一个专业部门的意见,并不能天然地和农村政策体系融合为一体.《意见》如果再在操作层面出现错误,我担心产生非常负面的作用.”

“我发现这次决策很有意思,几个月前出台一部法律（指2006年10月底人大常委会通过的《农村合作组织法》）不允许农民搞金融合作,理由是威胁国家的金融安全,几个月后又出台这个《意见》.这种决策明显有一种利益导向.合作法才出来几个月就过时了,权威性在哪里?其实所谓的金融安全是一个幌子,都是为了获得垄断收益,要开放就要发牌儿,发牌儿就有钱,这有个部门利益问题.”在接受记者采访时,李昌平担忧之情溢于言表：“凭我长期在农村工作和调研的感受,《意见》出台后,私人银行发展会非常迅猛,而农民信用合作将非常艰难.《意见》是将农民信用合作和乡镇私人银行放在同一平台上竞争,甚至给私人银行更多的权利.几年以后,信用合作将被私人乡镇银行打得落花流水.”

亚洲发展银行从事中国农村金融研究的经济学家张雪春博士也对《意见》持一定的保留态度.她认为,《意见》中作为试点的6个省都是比较贫困的地区,而中国的农村金融问题,东、中、西部是不一样的.

“东部的农村金融与城市金融已经没有什么区别,基本上都是融合的；中部基本上是怎么写作于农业；西部基本上是怎么写作农民.银监会是希望从贫穷的地区开始试点,大家可以理解.但贫穷地区的首要问题,是在金融方面是否存在有效的需求.最穷的人没有钱存,也很少需要贷款,就不需要金融,或者说金融怎么写作对其是有距离的.”张雪春说,“这些贫困的地方需要的是财政救济,是社会保险、社会医疗和教育方面的扶持.在这些地区,财政还没有发挥应有的作用、公共怎么写作还特别欠缺的情况下,投资机会并没有任何增加,金融机构肯定要考虑钱怎么回收的问题.没有盈利的可持续性,就算有政策优惠,也很难吸引金融机构特别是私人资本进入.”

何广文调研的一些数据也在客观上支持着张雪春的观点：“2005年下半年,我们在贵州的调查发现,农户用于发展种植业和养殖业（包括购写农药、种子、化肥、农资、农具等）的需要大概占30%,看病、建房、外出打工这样的生活基本需要占26%,在贫困地区孩子上学占20%左右的样子,工商业活动占10%左右.”

张雪春还提出了一个针对银监会职能范畴的问题,即如果《意见》中设计的这些金融机构大规模存在的话,银监会如何监管?监管的成本是多少?“从银监会的监管能力和监管资源来看,检测如现在一个县有五六十家银行的分支机构,而县一级银监局只有4～6个人,没有标准的报告信息,加上村一级的银行、合作金融组织,有限的人力能不能监管得到,对银监会来说也是一个很大的考验.”

而抛开原则问题外,《意见》中的个别条款也引起了金融界的争议.争议最多的,就是“新设立的村镇银行,应有一家及以上境内银行业金融机构作为发起人,其单一持股比例不得低于20％”这一条.很多人都质疑：商业银行为何不直接在农村开设支行而非要入股新的金融机构?

臧景范在银监会的新闻发布会上曾表示：“在农村开设分支机构是银监会的指导意见,希望大型商业银行和中小股份制银行可以锁定这样的政策.这也是商业银行的社会责任.相信商业银行会积极踊跃执行.”他同时强调,大银行在农村市场也可以找到利润空间.

而何广文认为这主要是对“外地银行”的扩张意愿而言的：“按照现有的相关规定,北京的银行不可能在外地搞一个分支机构或者开一个储蓄所.而现在北京农村信用银行和天津商业银行等已经向银监会提出申请去外地农村开设业务,同时像汇丰银行等外资银行也在积极申请类似业务,这是一种资本扩张的路子,对于银行而言是一种机遇.所以《意见》的条款应该是基于现实情况而制定的.”

然而,当记者询问一些在农村搞金融合作实践人士的看法时,得到的却是截然不同的观点.茅于轼说：“外来的资本要想经营小额贷款是很难的,因为他们对当地的情况不熟悉,不知道该不该做,该不该贷给他.《意见》出来了,但是我觉得以后还是没办法注册,我觉得它要求政府做大股东这一条很奇怪,它为什么在这一步上不肯放开呢?个人跟政府打交道是很难的.我想民营资本在这样的约束下是没有积极性去做这样的事情的.”

河北大午农牧集团有限公司监事长孙大午的观点则更为悲观：“开办村镇银行人会去,可能多是有官府背景的,利益机制勾结在一块的,捞一把就走的,到时可能会形成新的垄断主体.”

何广文教授对《意见》的前景则比较乐观,他认为解决了市场开放问题是最关键的.人们普遍担心“资本下乡”而没有从事对农村有利的金融怎么写作,他则认为不必紧张：“村镇银行的运作机制应该和现在银行的运作机制是不一样的,它经营范围仅在县域范围内,是一个社区银行；作为商业银行,它完全独立决定自己的资金用途,不会规定必须有多少比例的贷款给农业,只需要有一个大的方向即可.”

“而如果建立金融合作组织,就应该严格按照《合作组织法》来运作,它应该怎么写作于本地成员,这是最基本的.”何广文说,“应该有一部《合作金融法》限制金融合作组织各类的金融贷款占多大比重,这些国外都有现成法律可以借鉴.村镇银行和各级合作金融组织,关键是要有一个法律框架,大家在这个法律框架以内来运作,这样就比较好办一些,否则现在对《意见》带来的种种负面效果的担心就有可能成为现实,让农村现在的金融存量变成投资转移到发达地区.”

何广文还强调,农村金融中政策性金融也要加强,政策性金融不仅仅是政策性信贷,还包括政策性保险等空白,另外还要包括财政的救助、补贴.还应该有类似美国《社区再投资法》之类的法律,使当地的盈余资金保证再投资到当地的社区.“农村金融问题还需要很多探讨,《意见》也还需要很多拓展、深化.”

农村金融的“官民之争”

李昌平几乎是在《意见》出台后的第一时间就有反对意见：“现在农村放的人不少都是有‘黑社会’背景的,强势的个人办银行简单,这样开放是很有问题的,不能促进农村经济健康发展.”

他打了一个形象的比喻：“各大商业银行都走了,农村信用社又不给农民怎么写作,这样农村的发展就缺了一条腿,现在我给你一个拐棍,但这拐棍是要收钱的,你不拄也得拄.很有可能会出现这种情况.所以,农村金融应该分阶段分层次开放.”

他的建议是：东、中、西部地区要以不同形式开放,农民自发组织与民间资本开办村镇银行要不同阶段地开放.

那么,《意见》代表的“国家主导”与农民自发组织这两类金融机构之间有没有冲突?

何广文认为,在我们国家金融供给严重不足的情况下,各种农村的金融方式都需要,只要是可以改善当地的金融供给状况,金融机构的运作方式和资金来源方式都可以是多种多样的.“没有一种金融形式可以满足农村多样的金融需求,《金融合作法》出台是一个迟早的事情,政府也一直是鼓励的态度,这次银监会的《意见》也明确提出鼓励合作金融的方式,这是一个巨大的利好”.

他说,《意见》里的主张与农民自己的金融合作组织不冲突的,金融合作组织应该注册,在一定程度上可以吸纳存款,只是需要更进一步的规范和监管.像李昌平主张的类似日本农协的金融功能、为小农提供改善金融怎么写作的机会、金融怎么写作的提供者,“当然需要,但更重要的是,我们现在需要一种方式,改善目前的农村金融怎么写作.现在这种情况下,放开市场,就会使状况逐步得到改善.互助性质的合作组织可以改善,建立村镇银行增加了资本供给也可以改善”.如果按照《意见》执行,会在一地形成政策性、商业性、合作性的多层次的金融机构体系,既有全国性又有区域性,形成一个竞争性的局面.“《意见》也为农村信用社的改革提供了一个出路.我们可以通过出租、兼并、重组、撤消信用社的方式来改革既有的农村信用社,将其在农村的怎么写作网络（即信用站）建成合作金融组织或者村镇银行,贴近农民.可以让其他的人承租、兼并它,形成一个产权结构更加明晰,产权层次更加多样化的金融主体.所以《意见》在这个方面非常进步.”

而对于央行已经“试点”了一年时间的小额贷款公司模式这次并没有被纳入到《意见》里来,何广文感到有些可惜：“这七家小额贷款公司实际上也是金融机构,也是为农业提供贷款的一种方式,如果从监管角度讲,它已经存在了,也应该拿到这个范围里面去.其实贷款公司可以以多种方式、多种渠道成立.小额贷款公司也是一种好的机制.我到四川做过考察,运作还是不错的.”

而在类似问题上张雪春则又持一些异议.“农村自发的金融合作面临着一个法律许可问题,现在这方面还没有法律规定,他们不可能吸收存款,但不吸收存款他们怎么运作?如果有类似吸收存款的性质,若没有监管、没有治理结构,一旦出问题,造成金融系统哪个层次的风险,地方政府撑不撑得住?”

“我们曾借用别人的数据计算过6省市55个县的关于金融垄断的‘赫希洪指数’,农村金融市场存贷款垄断程度大概在0.3～0.4左右,即一个地区（县）的金融供给者在2～3家,农村金融市场的竞争还是很不够的.我们在贵州做调查,很偏远的地区还存在,这说明还是有金融需求的,需求有一定的持续性.”她说,“越是民间的、非正规的金融机构,就越需要低成本,这意味着需要越少的监管,以减少成本.农村金融还是要走市场化的道路.以前的农村集体所有制能为农民提供一种风险保障,合作金融就可以存在,而现在‘集体’已经不能再为农户提供风险担保,所以合作金融不太可能运作.农村的金融提供者如果能对农户提供怎么写作,那这种怎么写作就应该能够提供风险评估,根据风险评价定利率,否则怎么写作必然不理想.”

而类似日本的农协模式,张雪春则认为“检测如在中国实行,很可能与中国目前的行政建制在机构设置、职能作用上都有重合,对农民是一种新的负担.我们曾在海南开过会,很多农村基层干部都反对,认为实行起来意义不大.”

张雪春强调,农村金融怎么写作还需要公信力,公信力从哪里来?成熟的金融市场靠的是治理结构,靠的是监管力量.银行加入存款保险制度,即使破产,存款依然可以还给客户.这些在目前的农村金融体系里都还不具备.“很多地方政府在有财政保障的前提下跟当地金融机构一起进行金融创新,为农民提供农业保险,降低农民的金融风险.要想谈金融创新,应该先在基础比较好的东部开始,否则就像在松软的沙土上建房子,先不谈高楼大厦,地基都难夯实.”