金融危机救助法律制度中的公共资金援助

点赞:5218 浏览:14926 近期更新时间:2023-12-29 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 :公共资金援助是金融危机救助法律制度中不可或缺的重整措施和制度安排.全文在比较分析欧美等发达国家公共资金援助制度的基础上,提出完善我国金融危机公共救助法律制度的具体建议:公共资金援助授予条件必须建立在客观标准之上,坚持最小成本原则,政治因素绝不能作为救助问题金融机构的借口和理由,同时有必要建立合理的公共资金救助成本分担机制.

关 键 词 :公共资金援助;次贷危机;财务重整

中图分类号:D921 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2009)01-0076-04

一、对公共资金援助制度的认识

公共资金援助是金融危机救助中不可或缺的制度安排.所谓公共资金援助,具体是指当金融机构丧失清偿能力面临破产倒闭时.由政府提供资金的一种财务性重整方式.从世界范围看,问题金融机构获得政府公共资金援助的案例数不胜数,如1984年美国大陆伊利诺斯银行、1990年挪威的法库斯银行、1993年西班牙阪内斯银行、1995年法国里昂信贷银行及2008年的美国“两房”等等.

政府之所以提供公共资金用以救助濒危金融机构,主要基于金融业本身的特殊性.因为金融机构的倒闭会对整个金融体系造成难以想象的后果,一旦其破产倒闭会引发其它相当数量的金融机构陷入经营困境,这也就是我们通常所说的“太大而不倒”(too bigto fail)理论.现在的美国“两房”就被认为是“大到不能倒”的企业.因此面对出现问题金融机构,政府通常采取各种措施加以救助,公共资金援助在其中充当重要角色,成为维护金融稳定的一道安全门.

一般而言,对问题银行提供公共资金援助主要有以下几种方式:第一,直接注入资金.既可以通过国家财政部门直接提供资金帮助,也可以通过银行作为媒介来提供支持.在设立存款保险机构的国家.存款保险机构通常成为问题银行的财务后盾,尽管其资金有时不能满足大规模的救助措施,通常需要从国家财政获得额外支援.第二,债券互换.主要是用政府债券交换金融机构不良资产的方式,将不良资产从资产负债表中剔除出去.这种互换交易不仅改善了金融机构的财务状况,而且能将其从繁重的债务追缴负担中解脱出来,从而能集中精力重组其核心业务.不良资产则转交给专门机构,如存款保险机构或资产管理公司,由它们负责资产的清收或贷款清理.在近些年来,这种方法在金融机构一揽子重组措施中得以频繁使用.第三,国家参股.公共资金援助也可以通过国家直接或间接参股的形式出现.这种股权在银行资本中属于优先股.其参股的条件是政府或其写作技巧机构能够有效控制银行,由此来削弱和稀释现有股权的价值.在挪威,法律授权存款保险机构可以提供股权融资或股权融资的担保.若银行重组成功的话,国有股可以由银行回购或转换成普通股再由国家出售给普通大众.

然而,政府提供公共资金援助银行也招致诸多批评意见,一方面,公共资金救援保护了问题银行的股东和一般债权人,削弱了对银行的市场约束力量;另一方面,援助了那些本来就经营不善、无可救药的银行继续运作,更会助长其放松风险管理,忽视稳健运营的重要性,直接导致市场竞争机制的严重扭曲.在实践中.得到援助的对象往往是那些规模较大的银行,以牺牲中小银行的利益为代价仅给予大银行特殊待遇,从而招致了中小银行的普遍不满.甚至有学者认为,公共资金救助实际上等于将问题银行股东及债权人的损失转嫁给全体纳税人,让股东发了意外之财.也就是说,公共资金援助措施若使用不当,会造成严重的道德风险,不利于市场竞争秩序的稳定.因此,为了加强市场约束,强调公平性,各国立法者通常都会严格限定政府授予公共资金援助的条件,既考虑到银行倒闭的负效应,又必须让“经营不善者出局”.

二、公共资金援助条件之比较分析

为了限制政府随意动用公共资金,许多国家的法律都规定了提供公共资金援助所必须满足的具体条件.尽管这些条件的效果基本相似,即都以限制公共资金援助的使用为目的以避免产生道德风险,但其背后的动机却不一样:欧盟主要关注公共资金援助是否对竞争产生不良影响,而美国则更关心是否满足最低成本要求以保护纳税人的利益.


1.欧盟.

在欧盟.向金融机构提供国家援助应遵守《罗马条约》第92至第94条所列明的限制条件.该条款要求委员会对每个案例都要做如下审查:①是否金融机构已经接到来自国家的资金帮助;②这种援助是否与欧盟竞争法相兼容.

在判断是否存在国家援助的事实时,委员会通常会适用“市场经济私人投资者检验”标准.即在同等条件下,若私人投资者也会采取相同的措施或行动,则不存在国家援助.也就是说,在市场经济条件下,国家投资所得的收益是可以预期的,并且对于私人投资者来说这种投资回报也是可以接受的,就不视为国家援助;反之,则包含国家救助的成分.

1984年委员会纪要中进一步列明了判断是否为国家援助所考虑的因素.对于一个国家持股的公司而言,在以下情形中国家提供资金支持属于国家援助:①资本的正常回报包括股息或红利,在合理的时间内是不可预期的,或者交易的风险太大,时间过长;②公司的资本可分为私人股和国有股,资本的注入使国有股的比例达到一个很高的水平,而私有股的下滑主要是因为公司不具有盈利前景;③股份的持有数量超过了公司的真实价值.

在确认存在国家援助的事实后.委员会下一步就是评估国家援助是否满足1994年7月27日《关于国家救助和重组经营困难的公司指引》所规定的要求.根据该指引,国家援助必须符合以下条件:①在合理的时间内恢复公司的生存能力;②重组成本与收益必须适当,不能超过其所需;③对公平竞争的扭曲效应最小,且公司本身应当承担相当数额的重组成本;④尽可能地采取相应措施补偿其他竞争者.以减少国家救助带来的负面影响.

上述条件旨在确保国家干预的中立性和公平的竞争环境,因此也适用于金融机构.但是,出于金融机构特殊性和敏感性的考虑,适用这些条件可能会对公众信心产生消极作用.因此,委员会通过附加额外的条件许可成员国提供国家援助.以减少其负面影响.例如,在法国里昂信贷银行及意大利纳珀利银行案中,委员会附加的条件是,要求接受援助的银行在一段时间内缩小业务范围,以限制其竞争优势.

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2.美国.

在美国,公共资金援助也被称为公开银行救援(Open Bank Assistance).1950年《联邦存款保险法》赋予联邦存款保险公司(简称FDIC)在投保银行出现问题、濒临破产时可以直接对其提供资金支持的权力.FDIC可以采取诸如提供贷款、购写其资产或股票、提供收入维持保证、提供存款等方式向那些处于破产危险中的被保险银行给予财务援助.在这种方式下,受援助银行绝大部分资产仍维持原状. 《联邦存款保险法》要求必须满足以下条件,其中包括“最低成本检验”,才可以提供资金救助:①已经或将要出现任命银行财产管理人或接管人的理由,除非银行增加其资本;②如果没有国家救助,银行不可能达到资本要求,不可能偿还到期债务;③银行的管理人员没有从事自我交易、欺诈或其他滥用职权的活动;④对于存款保险基金来说,救助产生的费用及债务总额是最低成本.除了符合上述要求之外,联邦存款保险公司通常还要求更换银行管理人员,稀释股东权益.与此同时,银行救助还需要来自私人领域的融资.

在这次席卷全球的美国次贷危机中,美国政府亦出台了一揽子针对房地美和房利美的救助措施:截至2009年12月31日,美国财政部计划向“两房”最多注资2000亿美元,并提高“两房”的信贷额度;初始阶段将向两家公司分别注资10亿美元;撤换两公司的高管:认购“两房”高级优先股、在公开市场收购“两房”发行的房贷抵押证券,同时将通过美联储纽约分区银行向“两房”提供特别信贷额度等.作为交换条件,美国财政部将获得定期收费、分红以及相当于“两房”79.9%所有权的权益保证.

美国主管当局在面对“救”与“不救”的问题上态度鲜明:对大陆伊利诺斯银行、贝尔斯登以及“两房”的救助,其最终目的都是为了稳定整个金融体系,防止危机蔓延导致更大的全球金融危机.而此次的雷曼,其财务问题已经持续很长时间,市场都有一定的心理准备,因此政府没有救助的必要.况且,救治一个相对健康的“病人”总好过挽救一个垂死挣扎的“临终者”.更为重要的是,政府刚接下“两房”,如果再向雷曼伸出援手,很可能导致一场信用危机,招致“让纳税人为投机者写单”的广泛批评.

在上述金融机构援助案件中,尽管各国提供援助的具体内容不同,但仍呈现出一些相似的特征:更换公司原有的管理层,任命新的领导人;给予债权人明确的担保,承诺其债权能够得到足额偿付;金融机构的不良资产被剔除出来,由国家直接或通过资产管理公司来间接承担;稀释原股东权益,国家成为问题金融机构的股东.由此可见.发达国家为了尽可能消除公共资金援助所产生的负面影响.都严格限定授予公共资金援助的法定条件,并采取了消除不利影响的各种具体措施.包括稀释原有股东权益、中止股东分红并对其施加一定的义务、撤换银行管理人员、缩小银行的经营范围等多种方式,从而杜绝股东及相关人员从救助中获益,避免其“搭便车”行为.

综合以往公共资金援助的案例,不难发现,西方发达国家的政府往往出于以下几个因素的考虑,决定向破产金融机构提供公共资金支持:第一,是否个人储蓄存款受到存款保险的保护.在没有存款保险的情况下,政府更倾向于选择公共资金援助.第二,是否金融机构的倒闭会对整个金融体系产生难以接受的后果,比如该银行破产会造成其他银行严重的经营困难,或者会严重挫伤公众对整个金融体系的信心等.因此,金融机构规模的大小并不是唯一的评判标准,尽管规模大的金融机构被认为更容易造成系统性风险.第三,是否直接造成金融流动性短缺的严重性和持久性.如果引起的后果是系统性的,比如可能引发其它金融机构的倒闭,则政府更愿意积极介入提供流动性支持以防止风险的蔓延和传播.但如果陷入经营困境的金融机构是因为自身财务状况不佳而造成其进入银行间市场的融资渠道被中断,则通常政府不会提供公共资金救助.第四,该金融机构倒闭是否会对通过该国支付和证券转移体系进行的国际交易和金融市场的国际声誉产生不利影响.此外,还需考虑金融机构的财务现状及其恢复的可能性和本国的经济状况等因素.

三、我国公共资金援助之现状分析及完善

我国的公共资金援助的主体比较单一,即中国人民银行,并且基本上都以直接发放贷款的形式,这与西方发达国家公共资金援助制度有着很大的区别.美欧等国家救助主体往往是银行、其他商业银行、存款保险机构以及政府财政部门等多头联动,采用直接资金帮助、债券互换、国家参股等多种救助形式.

目前,我国与之相关的规定性法律文件主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《防范和处置金融机构支付危机暂行办法》和《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》等.其中,1999年《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对央行向问题金融机构提供资金救助作了较明确的规定.所谓的“紧急贷款”,是指中国人民银行为帮助发生支付危机的城市商业银行、信用合作社缓解支付压力、恢复信誉,防止出现系统性或区域性金融风险而发放的人民币贷款.

《暂行办法》对申请紧急贷款的条件、贷款用途、期限、利率等都作了明确规定.其中,紧急贷款的条件为:(1)在中国人民银行开户行设立“准备金存款”账户,且经批准已全额或部分动用法定存款准备金;(2)当地政府及有关部门对处置借款人的支付风险高度重视,并已采取增加其资金来源以及其它切实有效的救助措施;(3)借款人已采取了清权、组织存款、系统内调度资金、同业拆借、资产变现等自救措施,自救态度积极、措施得力;(4)当地政府和组建单位或股东制定的救助方案已经中国人民银行总行或分行批准,并承诺在规定时限内实行增资扩股.逐步减少经营亏损,改善其资信情况,查处违规、违纪行为和违法案件,追究有关当事人的经济、行政或刑事责任;(5)依据《中华人民共和国担保法》提供担保;(6)中国人民银行分行已派驻工作组或专人实施现场监管;(7)中国人民银行认为必要的其它条件.

紧急贷款的用途仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息.并优先用于兑付小额储蓄存款.紧急贷款的最长期限为2年.贷款到期归还确有困难的,经借款人申请,可批准展期一次,展期期限不得超过原贷款期限.

由此可见.我国提供资金援助的条件与欧美国家有着明显不同:西方发达国家在公共资金援助中更强调对公平竞争秩序的保护,考虑最低成本效益原则,而这些并未在我国相关立法中得到体现,其直接后果是极易产生道德风险,扭曲市场竞争秩序.

具体到执法层面,人民银行在实际处理问题金融机构时.为应对危机所发放的紧急贷款,并未严格遵循《暂行办法》的规定,即贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放.而许多借款人也根本没有偿还贷款的任何意向,甚至一些地方政府也认为央行的贷款既然属于国家公共资金就不需要偿还,把贷款当作“免费的午餐”.这导致的直接后果就是央行救助性贷款.一旦放出很难收回.正因为难以收回,紧急贷款被不断超规定展期,到目前为止,人民银行为了处理问题金融机构所发放的贷款资金,总量已经高达数千亿元,而这些贷款能够被收回的几率非常低,实际上已经成为不良贷款.

这种公共资金的大量投入尽管在短期内能够暂时压制风险的暴露,但从长远看会引发诸多问题.由 银行独立以贷款形式承担问题金融机构的救助资金,这部分贷款资金实际上具有“准财政补贴”性质.而无数次的拯救行动也表明人民银行在金融机构危机中充当了最忠实的消防队员的角色.这一形式不仅弱化了市场约束机制,并且使有问题金融机构过多依赖银行救助,实际上是将金融机构的经营风险及损失转嫁到国家身上,不仅扭曲市场竞争规则,浪费社会资源,而且滋长道德风险.其效果只是延缓了危机的爆发,而非彻底根除化解风险,直接导致内耗增加,经营成本攀升,而且容易滋长金融从业人员“永不失业”的心态,削弱了竞争和发展的动能,不利于树立金融机构经营者的忧患意识.尤其在处理区域性问题金融机构时,一些地方政府将金融风险向银行一推了之的可能性难以避免.这也从另一侧面说明,我国目前的公共资金援助制度已经背离了其原来的初衷,在救援中人民银行并未进行事前的成本效益性分析,也没有对流动性问题与破产问题作实质性区分,无论经营好坏都毫无例外地选择了救援,客观上必然鼓励金融机构的投机行为,加剧了金融风险.

究其实质,根本问题在于我国尚未建立一整套相对完善的金融危机救助法律制度.

在具体制度设计上,笔者认为,应从以下几个方面着手进行改进:

第一,立法中必须明确国家提供公共资金援助的条件,具体包括:该金融机构的偿债能力受到威胁,如果不提供资金援助的话就难以支付到期债务;救助资金主要用于减轻系统性风险的影响;该金融机构管理人员不存在违法经营的情形;救助产生的费用及债务总额是最低成本,而且其股东及管理者应分担相当数额的救助成本:救助行为对公平竞争的扭曲效应最小.其中,在事前进行成本效益分析最为重要,坚持最小成本原则,主管当局应提供可行性分析报告,使盲目救助变为理性决策,最大限度地降低救助成本,提高救助资金的使用效率.

第二,公共资金救助形式可多样化.除了央行紧急贷款外,还应建立与地方财政、其他商业银行等金融机构的多头救助机制,提倡并引导私人主体参与救助重整,如由金融机构股东、其他私人投资者注入新的资本,由债权人采取债务减免、债转股等措施,或其他银行等同业机构提供资金支持等.必要时可参照美国的做法,加大控股股东的出资责任.

第三,积极完善相关配套措施,如建立存款保险制度、设立金融稳定专项基金,使公共资金救助成本分担社会化.

第四,进一步健全救助中的责任追究机制,加大对相关责任人的处罚力度.除了在相关规定中尽快增加对责任人员的罚责条款,对于金融机构陷入困境负有个人责任的管理人员,应当撤离并施以相应处罚措施.如禁止其终身从事金融业,要求其承担相应的民事赔偿责任等.对于问题银行负有责任的股东,则可采取中止分红、稀释股权等措施,情节严重的可取消其出资、参股其他任何金融机构的资格,对涉嫌违法犯罪人员,应依法追究其刑事责任.

责任编辑 姜天鹰