略我国农村金融监管法律制度

摘 要 ：农村金融机构的建立与发展,对活跃农村经济,完善多样化的农村金融体系,更好的建设社会主义新农村发挥了积极的作用.农村,作为一个不同于城市的社会集群,其经济结构、发展状况、发展环境、人员组成与素质等,均决定了其金融组织、金融形式有一定的特殊地域性,因此,在遵循一般性金融法律法规的前提下,进行法制的完善与创新,遵循特别法优于一般法的原则,不仅是法律适用的内在要求,也是构建和谐农村金融环境的需要.

关 键 词 ：农村金融；监管；法律制度

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-0-02

在我国,受金融监管体制不完备的影响,现行的金融监管立法,是由《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》、《金融违法处理办法》、《贷款公司组建审批指引》、《农村资金互助社组建审批指引》等各零散法规或规章构成,形成了在具体个案中,只要有与金融监管相关的规定,那么就是金融监管立法的大一统格局.这些规定,既零散又笼统,既庞杂又单一,既滞后于金融行业的衍生发展,又缺乏实际的效用.譬如：在金融机构市场退出中起到基础作用的我国的《破产法》,由于金融机构本身不同于企业的特殊性,又由于我国农村金融组织有类似于村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的特殊性,再加上国家推行的一系列富农扶贫政策,使得金融机构的市场退出,常带有行政干预的色彩,削弱法律权威的同时,也增加了农村金融行业的不稳定性.因此,在法律层面,要从监管理念、风险防控等方面完善体系建设.另外,由于具有信息、交易成本、担保等方面优势的非正规金融活动形式在农村的发展壮大,如何把控其法律地位,监督其行为,也是农村金融制度监管中,不可或缺的议题.

笔者认为：总的说来,法律对社会活动的监督管制分两种形式进行：第一、是控制准入,即未达到法定最低要求则不赋予法律上的认可或资格,在未获得相应法律资格的情形下进行的行为,那么就是自始无效,当然违法.第二、是控制行为,即超出了法律的射程范围或法律预期,则构成违法并需承担相应的责任.

综上,本文选从控制准入与控制行为两个角度,拟从三方面对农村金融法律监督展开论述：第一、阐述我国农村金融业的现状.第二、分析我国农村金融行业监管的现有形式及存在问题.第三、对完善农村金融监督法律制度提出建议.

一、我国农村金融行业的现状

农村金融,不同与城市金融,由于其特有的贫困,农民对金融需求的层级性,以及落后发展的经济,其金融业态的特点除了农民对资金需求的零碎和对资金数额需求的少,还突显于以下两个弊端：第一、农村资金的流失和信贷供给短缺.譬如农村邮政储蓄、农村信用合作社等“农味血统纯正”的金融机构,在市场竞争中受到商业化与利益最大化的影响,通常把从农民手中吸纳的存款,并且一般以中长期的定期存款为主,进行城市投资贷款项目,诱发了农民“贷款难”和“难贷款”的现象,使得农村借贷受阻,资金不能回流,抑制了传统农村金融业的发展.同时,城市的商业银行,受到央行利率调整,风险控制、逐利性等影响,又纷纷从农村撤走其分支机构,也造成了农村信贷供给的短缺.第二、随着正规金融机构的作用在农村的弱化,非正规金融在农村也应运而生,比如私人银行、典当行、民间集资与合会.在我国,学者把非正规金融定义为：非法定的金融机构（或称为：非法定的金融部门）所提供的间接融资.由于此金融活动伴有一定的地域性,借贷双方一般都是一个村镇或相邻村镇的,因此相互间都彼此熟悉,避免了繁琐正规借贷程序的信息核对与审批等信息不对称问题,同时其又能绕过政府关于金融机构借贷最低交易额的规定,且机构本身小巧灵活,大大减少了交易成本或根本无交易成本.因此,非正规金融在农村有广大的发展根基、市场、与发展前景.但是,这种规避法律的做法、不免存在许多的缺陷,又影响整个金融市场的平稳运行,如果一味的加以取缔、查处,非但不能弥补农村资金融通的空缺,还有可能与正规金融机构所产生的不良后果一道,抑制农村的建设与发展.据此,就形成了在农村,农民从正规金融机构“贷不到款”和非正规金融机构“不能贷款”的怪象.

虽然,一方面2006年底,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》按照：“低门槛、严监管原则” 引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构.

因此,笔者认为：对于传统的金融业态,应该参照国有银行一样,减少竞争,给予其一定的政策优惠,甚至由央行或地方财政来弥补其亏损,以减少其风险承担的后顾之忧,借此来保障农村的借贷资金融通.同时,加大金融监管,对于抽取农村存款进行城市投资的予以处罚.另外,对于非正规的金融业态,除了加大立法完善与规范以外,引入竞争机制,进行积极引导,使得其合理准入.

二、我国农村金融监管的法制现状

综上文所述,我国农村金融分为正规金融与非正规金融两个构成,同时法律的监督管理作用,又分别从市场准入与行为控制两个层面进行.因此,本部分就从正规金融的法律监管与非正规金融的法律监管,两方面四小点,分析下我国金融监管的现状.

(一)农村正规金融监管的法制现状

正规金融,相对于非正规金融而言,顾名思义就是法定的金融机构提供的间接融资.在我国法定的金融机构包含：央行、商业银行与政策性银行、非银行业金融机构、境内外资、侨资、中外合资金融机构.针对农村这个特殊市场而言,其法定的金融机构主要是指：农村信用合作社、农村邮政银行,以及自2006年放宽准入政策以来的农村小额贷款公司,村镇银行等等.在我国,行使金融调控与监管职能的是央行、银监会、保监会、证监会,其中与农村金融活动最密切相关的就是银监会,其也主要受《银行业监督管理法》的调整.虽然,国家历来重视对正规金融行业的保护与规范,但是由于其部门规章居多,实施起来缺乏权威性.而作为对全国金融机构进行业务监管的《银行业监督管理法》,由于规定过于宽泛与笼统,单匹马,实施起来也不具有针对性.另外,即便我国法律对农村各类正规金融机构的市场准入以部门规章或法律的形式等进行了较为详尽的规定,但忽视了对各类银行业金融行为控制方面的立法,以至出现了合规性监管的不足,统一监管的缺陷逐渐突出,政府未形成监管合力,农村金融机构的内控制度未建立,行业自律组织的欠缺等等.再有,以《农村信用合作社管理规定》、《村镇银行暂行管理规定》为代表的法规,从命名就可以看出其监管的意味不浓厚,只能说是一般性的从业管理规定.且这类法规一般都是以总则、机构的设立与变更,业务范围,组织机构、附则等常规项目构成,即便有监督管理的分则,也都是大而泛,没有对金融活动过程中的行为进行预测与把控.