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金融市场有关论文范文文献,与金融消费者保护:存在问题与监管优化相关毕业论文提纲

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基金项目:中国人民大学科学研究基金( 高校基本科研业务费专项资金资助)项目“我国商业信用发展与金融系统稳定性关系研究”(13XNH005)

作者简介:关伟(1962-),男,辽宁沈阳人,教授,经济学博士,博士生导师,主要从事财政金融理论与政策研究.:guan_wei@126

摘 要 :作为经济金融领域日益凸显的重要问题,金融消费者保护进入监管者视野.虽然由于我国金融消费者保护监管制度建立时间短,但金融消费者保护问题却越来越紧迫.当前,“混业商品”的出现使保护真空和保护重叠同时并存、分业监管或导致“监管竞次”和“监管套利”、消费者保护机构之间缺乏协调机制、法律缺失、信息披露不足、消费者金融知能整体水平较低及金融教育薄弱等问题的存在,成为阻碍金融消费者保护的最大难题.针对这些问题进行监管方面的优化设计,有助于不断加强和提升我国金融消费者保护.

关 键 词 :金融消费者保护;监管优化;机制设计

中图分类号:F8303文献标识码:A

文章编号:1000176X(2013)08005007

伴随经济快速增长和经济与金融的良性互动,催生了一个新的领域:金融消费.但近些年来,金融业发展的重点一直强调金融机构对金融市场健康发展和金融市场的稳定所发挥的根本作用,将金融商品的创新看作金融业发展的标志,但却忽略了金融市场中最重要的一个要素一一金融消费者,忽视了金融消费者在金融市场中的巨大作用.消费者金融需求的增加和金融机构在商品供给服务上矛盾开始突显,金融消费者与金融机构之间的利益失衡状态,成为一个突出的社会问题,金融消费者保护问题逐渐进入监管者视野.

一、相关研究综述

关于金融消费者保护的研究,国外最早是从基本的消费者保护问题逐渐延伸到金融领域的,早期对消费者金融保护的理论研究比较少见,对消费者金融保护问题的关注是从20世纪60年代开始的,随着信用消费形式的普及和消费者主权运动的兴起,金融消费者保护问题开始引起政府和学界的注意.

Goodhart认为设计一个国家的监管体制必须基于金融监管目标来考虑[1].Budnitz重点分析解决消费者与金融机构纠纷的方法,包括仲裁手段和诉讼渠道[2].相比仲裁,他认为诉讼机制其实可以更好地解决金融消费者保护问题,因为诉讼机制更加正式.Briault认为应将金融消费者保护的监管职能独立出来,即成立专门的金融消费者保护监管机构[3].此外,金融监管中强调金融消费者保护可以解决金融消费纠纷中的信息不对称难题,以信息不对称为起点,以强化信息披露为手段,用监管的方法制衡金融机构.

与大多数学者认为的金融监管是保护金融消费者利益的最佳途径看法不同,Benston崇尚市场化精神,强烈反对用行政手段干预市场,更不支持在金融市场中使用更多的监管手段[4].

进入21世纪,对金融消费者保护的研究已经从理念上在监管体系中建立消费者保护的目标逐渐延伸到对具体金融消费者保护的举措上.Hynes和Posner提出了通过强制性立法加强对金融消费者保护[5].这一阶段对金融消费者保护的理论研究最著名的莫过“ 理论”(Twin Peaks)的提出,该理论认为金融目标是金融监管的关键和起点,金融监管不应仅围绕审慎监管一个目标,为了追求金融机构发展和市场稳定,金融消费者权利的保护应该作为金融监管的目标来实施,而且应该与审慎监管同时进行.

美国次贷危机的爆发,将金融消费者保护问题的研究推向一个新阶段.Lusardi和Tufano认为实施金融消费者保护的第一步是确认金融消费者的身份[6].Tennyson认为消费者的非理性、金融市场的信息不对称是需要在金融市场上对消费者进行保护的主要原因[7].当然,Gail认为金触创新的快速发展使得金融消费者面对大量的信息无所适从,这才是需要监管当局提供金融消费者保护的主要原因[8].Carlin和Gesvais与Inderst和Ottaviani为了证明金融消费者保护的必要性,以金融 为主体用数学模型进行推导论证,认为由于绝大多数金融商品的生产和销售是分离的,而大多数金融消费纠纷都来自于销售过程,现有的金融 机构对销售人员的激励措施过于激进,使得销售人员以谋取利益为目的欺骗消费者,从而导致消费者利益受到侵害.因此,监管部门应该从改革金融 的薪酬激励制度着手保护金融消费者[9-10].

经过次贷危机之后,绝大多数学者都认为有必要设立独立的金融监管机构来承担金融消费者保护的责任.当然对这一观点也有反对的声音,Tennyson与Calvet等认为对金融消费者保护职责仅需强化和整合即可,单独设置可能会引发部门利益的冲突并增加纳税人的成本.此外,将金融监管机构的金融消费者保护权限集中到一个新成立的独立机构,从政治角度看可能会造成利益上的纠纷,孤立新成立的独立机构,产生监管竞争,最终反而损害消费者利益[7-11].

我国理论界对金融消费者保护问题的关注相对滞后,国内学术界对该问题的研究主要集中于美国次贷危机发生后,以美国金融消费者保护体制改革为契机,而且国内大部分文献主要以借鉴英、美、日、韩和澳等国家金融消费者保护的历史和现状为研究对象,结合金融危机的发生得出国内监管机构应当加大对金融消费者保护,具体建议一般着眼于以下几点:第一,在监管构架上重组,或建立独立的金融消费者保护机构或使用伞形监管理论将消费者保护的职能放到 银行或者加强现有的监管机构的消费者保护协调.第二,在立法上,要对金融消费者正名,并健全监管机构的立法依据,最好颁布专门的金融消费者保护法.第三,构建多元化消费者与金融机构纠纷解决机制,从金融机构内部,从行业协会介入,甚至通过法院调解来解决金融消费纠纷.第四,加强信息披露,解决金融消费者保护问题的根源一一消费者与金融机构之间的信息不对称问题.第五,加强消费者金融教育,提高金融消费者的知识水平,规避在金融消费领域可能出现的各种风险. 关于金融消费者保护制度建设的理论分析方面,胡怀邦基于我国金融领域从分业经营转向混业经营的背景,提出审慎监管对金融消费者保护的负面影响[12].朱晓磊和姚佳从经济法学的角度认为,保护消费者权益的重要性在于可以平衡消费者与金融机构的利益关系[13].李明奎认为次贷危机前的美国金融监管体系存在监管真空,金融机构利用这些规则的漏洞,以逐利为目的将金融商品卖给不合格的消费者,这是导致金融危机的重要因素[14].巴曙松分析了美国、英国、新加坡和中国香港地区保护金融消费者的经验,认为各国监管机构应重点加强金融商品售前、售中和售后的信息披露,完善消费者民事赔偿途径.通过完善法律救济措施赋予即使在金融交易结束后仍然保留金融机构的追偿权,同时加大对金融消费者的补偿力度,加强对消费者投诉金融机构信息的公开披露,要求金融机构披露投诉处理的进展情况,以此惩戒金融机构的违规行为.监管当局通过媒体对一些欺诈案件公开披露对消费者予以提示[15].罗传钰专门探讨了金融消费者和金融投资者之间的关系,认为绝大多数金融领域的投资者都可以纳入金融消费者范畴.未来,无论是银行、保险还是证券市场,都应当突出金融消费者保护,将保护金融消费者提升到金融市场的监管层面,从而有利于保护金融消费者利益,维持金融消费者对市场和金融机构的信心,从长远角度看,金融机构可以获得更大的利益,提升金融业整体实力[16].

二、我国金融消费者保护存在的主要问题

我国金融消费者保护监管制度建立时间短,但金融消费者保护问题的紧迫性却已经凸显,因此有很多现实的问题需要解决.

1“混业商品”的出现使保护真空和保护重叠同时并存

我国现行金融消费者保护监管属于典型的机构监管模式,商业银行、保险公司和证券公司分别按照各自所属监管部门的要求来销售金融产品、提供金融服务,随着金融创新的不断发展,银行、保险和证券领域的产品及服务不再有明显的界限,这导致当前的银行、保险和证券业务不断交叉创新,综合化经营趋势日益明显,兼具银行、保险和证券属性的金融“混业商品”(Hybrid Product)不断问世,并且逐渐成为市场主流.在此情形下,“混业商品”与相对于单一功能的消费者保护机构之间就不可避免地存在保护真空(Protect Gap)的情形.如新型的金融衍生品到底应该由投资者保护局、金融消费者权益保护局还是银行业消费者权益保护局来受理?目前都没有明确,以至于真正出现纠纷时,如何解决成为问题.

从市场监管过渡到产品监管的过程中,消费者保护机构希望从源头制止对消费者可能的风险,在产品研发和销售环节进行风险控制,这就可能导致所发布的保护规定出现冲突,相同性质、相同类型的产品,在不同的金融行业内适用的监管标准却宽严不一的结果.而金融机构则发现自己必须接受不同监管者的重复监管,即消费者保护重叠(Protection Overlap),从而加大金融机构创新压力.多头保护监管的存在使得没有一家保护机构得到足够的权限对最终产品负责,而最佳的保护时机往往因为机构之间相互协调和等待批准而稍纵即逝.监管机构还需要承担促进行业发展的使命,金融机构的盈利往往是以金融消费者的利益受损为代价,金融业与金融消费者长期具有合作共生性,但是就短期而言,利益冲突在所难免.监管机构基于眼前利益有可能更倾向于保护行业利益,降低消费者保护程度,以牺牲金融消费者的利益换取金融行业的发展.当然,分立的消费者保护架构也可能会带来更有效率和市场负担更轻的结果,因为不同的消费者保护机构之间会展开监管竞争.

此外,各消费者保护部门隶属于相应监管机构,而监管机构作为相应金融机构的上级主管单位,往往与被监管对象有着比较紧密的联系,因而难以保证监管行为的客观性,亦难以发挥消费者保护机构可能具有的潜在威慑力,容易陷入政府各部门之间的利益之争.同时,从目前看“一行三会”的消费者保护机构虽然都具有相应的消费者保护职责,但是没有任何一个机构将保护金融消费者作为其首要工作.最终可能出现的监管不到位、监管真空、监管逃离、监管竞争现象涌现,在一定程度上阻碍了金融消费者保护目标的实现.

2分业监管可能导致“监管竞次”和“监管套利”

我国金融行业的分业监管体制,决定目前的消费者保护监管由“一行三会”分别进行.这种监管体制,可能会导致各个消费者保护机构基于自身行业利益产生“地盘之争”(Turf War).按照公共选择理论的观点,社会公共政策的形成并不一定是基于“公共利益”而制定的,现实中往往是不同领域的利益集团争夺和平衡的结果.监管机构自然属于公共利益部门,监管机构与金融机构之间往往存在利益输送,并且消费者保护监管往往需要与受监管对象——金融机构的配合才能有效实 融消费者保护目的,因此监管政策的制定和执行往往受到相应金融机构的影响.消费者保护机构在确认监管范围和监管对象时往往尽可能倾向于维护自己的势力范围,拒绝其他金融部门的介入,甚至有倾向去侵占其他监管机构的监管资源,这是一种监管制度的可怕结果.这种在监管领域的“地盘之争”(Turf War)最终会导致“监管竞次”现象(Race To The Bottom)[17],即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩大监管势力范围,竞相降低监管标准,以致降低了整体监管水平,损害了消费者和社会公共利益.一般来说,在监管体系中,同一个层面的监管机构越多,监管结构越复杂,竞次风险就越大.

金融消费者分业保护监管的另外一个可能的风险是“监管套利”(Regulatory Arbitrage).虽然我国目前是分业监管的格局,但是市场已经露出了混业的端倪,金融市场中很多金融商品已经开始跨行业生产和销售,而对于跨行业的“混业商品”出现消费者纠纷,一方面会导致消费投诉无所适从;另一方面可能会导致多个监管机构交叉处理.而各个金融消费者保护机构的保护规则、保护标准甚至执行手段、措施都可能具有各自的特色,从而最终迫使金融机构改变金融商品的性质,将自身置于监管标准最宽松和监管手段最温和的监管机构管辖范围,以逃避可能的处罚.这一点在美国曾经体现得非常明显,2007年底美国金融服务圆桌组织(Financial Services Roundtable)发表题为《提高美国金融竞争力蓝图》的报告指出,“美国的金融监管在金融危机中已经暴露出明显的结构性缺陷,众多监管机构设计的监管目标不同,但是对于监管对象却出现‘混同’,联邦政府和各州的监管者对同一监管对象的监管产生冲突,最终导致监管套利的发生.而一旦冲突发生,基于更高‘利益协调’就会导致相关政策延缓,最终使得美国金融市场出现问题” [18]. 3消费者保护机构之间缺乏协调机制可能诱发积弊

多个监管机构分散行使金融消费者保护权力的做法会因缺乏统一协调平台而产生积弊,这种问题在目前我国的金融消费者保护体制下也有可能发生.

《中国人民银行法》第九条、第三十五条和《银行业监督管理法》第六条都预见性地提出要建立金融监管部门之间的协调机制,条文规定:“银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制”,或者“国务院建立金融监管协调机制”.但是,到底由谁牵头,何时建立起真正的金融监管机构的协调机制,迄今为止没有说法,特别是金融消费者保护问题涉及范围更广,如果金融监管协调机制还像原来那样由银监会、证监会和保监会不定期召开的监管联席会议,只是在政策层面,不建立法定机制,那么金融消费者保护监管协调问题就成为空谈.

当前,“一行三会”各自组建了金融消费权益保护部门,这是一种较典型的多头监管形式.各国监管部门职责都严格限定在现有的法定职责范围之内,虽然各个金融消费者保护局职能定位明确,但是仍存在彼此之间错综复杂的问题,导致问题之间的重叠、繁复甚至是互相矛盾,金融机构谨小慎微,制约金融创新,使得消费者面对利益侵害无所适从.此外,很多金融商品都属于交叉金融,而综合性金融集团是跨市场和跨行业存在的.因此,分业监管在体制上必然存在难以协调与配合等固有缺陷.如何加强各个监管部门之间职能和工作的协调,处理混业趋势下综合性金融商品与服务涉及的金融消费者保护问题,确保金融行业间规则的一致性,既不要重复监管,阻碍金融创新,也不要出现监管真空损害消费者利益是目前金融消费者保护的关键问题.

缺乏有效信息沟通与协调机制可能是当前新形势下的金融消费者保护的一个严峻问题.因此,汲取美国的教训,建立一个贯通各部门的消费者保护平台,以整合消费者保护信息和资源,无疑极为必要.

4法律的缺失使消费者保护缺乏依据

我国金融业从计划转向市场仅仅经历了三十几年的时间,金融市场还有待完善和成熟.从立法理念上看,金融消费者保护仍未上升到立法的高度.实际上在我国金融行业发展过程中,金融机构更多地被贴上“国

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