地方政府金融管理权力哪来?

从我国现有的法律体系来讲,地方政府对小贷、融担、典当等机构的管理从法理、权力来源的角度,是存在缺陷的

据报道,温州金融办向温州市工商局递交了一份申请,拟对寄售行、投资公司等机构工商注册、变更等手续时增加前置审批环节,这一措施引起较大争议.这是否是地方政府自设权利的一种表现,是否会成为寻租的一个渠道呢?其实,这是地方政府在加强对金融机构管理时面临的一个现实的问题：这种管理权是从哪里来的

地方政府的权力通常有三个来源,第一个是通过法律获得,第二个是上级政府授予的,第三个是地方法规规定.

从第一个来源看,我国作为单一制国家,法律的制定权是属于全国人大及其常委会的.根据《中华人民共和国立法法》第七条规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”.第八条规定“下列事项只能制订法律”,第八款为“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度“.

那什么是“金融的基本制度“呢?在《立法法释义》中是如此表述的,“第四,有关金融的基本制度.金融是各种金融机构之间以及它们与公民、个人或者其他组织之间,从事的货币发行、信贷、结算、信托、保险、票据贴现、汇兑往来、证券交易等活动.我国的金融体系是由银行、专业银行和其他金融机构组成的.对金融活动的统一和有效管理,是巩固公有制为基础的社会主义经济制度,落实国家的经济政策,协调经济发展,保持社会稳定,改善人民生活和促进对外金融交往的重要保证.因此,有关金融基本制度的事项应当由国家统一立法.改革开放以来,全国人大及其常委会十分重视金融立法,已制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法等法律.”

在这样一笼统的表述中,其实看不出哪些算是“金融的基本制度”,但释义中在解释金融时,专门提到“信贷”一词,是否能据此认为凡是涉及信贷的金融行为都算基本制度,进而须由人大来制订法律呢?

如果是这样,那就意味着,如是地方政府要对涉及信贷的金融机构进行管理,必须在现有的法律中,有相应的条款规定哪些信贷机构、哪类信贷业务可以由地方政府管理.如果法律没有明确的规定,地方政府对信贷类金融机构进行管理是缺乏合法权力的.

而事实上,对于像小贷、典当、融担这样的机构,目前我国没有制订相关法律,无法成为地方政府管理权力的来源.

从第二个来源看,地方政府的权力可以来自政府授权,政府授予的权力一定是政府本身就有的权力.而政府的权力又有两个来源,一是法律,二是授权.

由于全国人大没有为小贷、典当等制订法律,不仅是地方政府无法从现有法律中获得相应的权力,而且政府也没有获得相应的权力.

那么对于应由人大立法,但人大未立法时,该怎么处理呢?《立法法》在第九条中规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规.”

第十条同时规定“被授权机关不得将该权力转授其它机关”.

根据以上规定,对小额贷款公司、典当行的管理应该以法律的形式,而这些法律应由人大制订.当人大未制订相关法律时,人大可授权国务院制订.国务院不得转授权.

现在有关小贷的规定只有银监会和人行制订的相关规定,关于典当行的规定是由商务部发布的《典当行管理办法》,这些法规是不是能够构成地方政府对小贷公司等机构进行管理的权力基础呢?可能还是不能.因为上述规定并不是由国务院制订并发布的,由于不能转授权,在国务院制订相关规定之前,这些部委规定本身的合法性就值得怀疑.

那么地方政府对金融机构进行管理的权力来源只剩第三个渠道了：地方立法.根据《立法法》第六十三条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规.”第六十四条规定“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项.除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规.在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止.”

由此可见,地方立法的范围主要为“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”、“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”和“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的”.

由于对于前述金融机构管理,似乎上述三项均不符合：第一,因为没有法律,所以不存在执行的问题；第二,由于涉及信贷,所以不属于地方性事务；第三,不是第八条规定以外的事项.

所以,从我国现有的法律体系来讲,地方政府对小贷、融担、典当等机构的管理从法理、权力来源的角度,是存在缺陷的.

此外,备受各界关注的民间借贷管理问题,其管辖权应该如何界定,是否符合地方立法的条件,其权力属于全国人大、国务院、各部委,还是地方政府,还需进一步辨析.

（作者单位：北京农村商业银行）