农村合作金融中政府行为的选择

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[摘 要 ]政府行为的选择对农村合作金融演进的取向、深度、广度和速度等方面起到至关重要的作用.我国特定历史条件下形成的政府主导型农村合作金融发展模式,在我国资本和市场稀缺的情况下对国家实现经济起飞的发展战略目标有其重大的贡献.但随着内外发展环境的变化及市场化水平的逐步提高,这种模式内在的弊端开始全面暴露,行政控制替代市场配置资源的机会成本加速上升.当前我国农村合作金融的改革进入关键期、攻坚区、深水区,理性的政府行为选择应及时由租金偏好向效率偏好优化,坚持市场主导下有效发挥政府作用,因地制宜地深化省联社改革,政府以公共怎么写作为中心,着力于改善和优化农村合作金融生态环境,创造公平竞争的发展条件,提供良好的政策和制度保障.

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[关 键 词 ]农村合作金融;政府行为;国家效用函数

[中图分类号]F832.5,D035.5[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863(2013)08-0089-05

纵观我国农村合作金融的改革发展历程,政府主导型推动一直是贯穿整个过程的主线,政府行为的选择偏好对农村合作金融的影响至关重要.目前市场化改革已进入到关键阶段,政府行为的适时转换和不断完善,是决定农村合作金融改革成效的最重要因素.

一、政府行为选择的理论分析范式

合作金融长期以来一直是世界各国农村金融发展的主要形式,同时又是政府十分关注的领域,国内外学者对农村金融问题的研究主要沿着政府与市场的关系展开.20世纪80年代以前,农业信贷补贴论是居于主导地位的农村金融发展理论,提出了政府以低利率和政策性资金为农业提供信贷补贴为特征的农村金融政策支持模式.然而以该理论为指导的农村金融发展实践并不成功,其政策成本昂贵却收效甚微.20世纪80年代以后,农村金融市场论逐渐取代农业信贷补贴论而成为农村金融发展的主导理论,主张政府应从干预中完全退出,实行金融自由化政策.但这一主张的实践结果导致弱势农户融资难的同时,又引起农村市场资金的大量外流.随着农村金融实践和理论的发展,有关政府与市场关系的研究从两者对立逐渐走向融合的探索.围绕着外部性与拓荒成本理论,Herderson & Khambata认为,在外部性极强的农村金融市场的早期发展阶段,其发育初期存在巨大的“拓荒成本”,只有当“拓荒”成功后,金融怎么写作的边界才能得到有效的扩展.而拓荒过程本身无法通过市场化运作,这时如果没有政府介入,金融机构先期进入尚待开发的农村金融市场并主动进行拓荒的激励就会大大降低,因而可行的替代解决方案是政府主动介入并提供适当的补贴.围绕着亚洲开发银行(ADB)提出的三叉理论(the three-pronged theory),政府则应着重在以下三个方面为农村金融发展提供有力的支持:一是必须放弃金融抑制政策,建立一个良好的、可持续的政策环境.二是完善信息网络和法律制度等各项金融基础设施,降低金融交易成本和风险.三是促进机构的发展,政府提供必要的人力培训、技术帮助和资金支持,以促进金融组织建设进而扩展金融怎么写作的能力.

关于政府在农村金融中的角色,越来越多的共识是,政府介入的切入点应该是消除农村合作金融发展的约束因素、创造交易条件、提供制度保障以及营造良好的外部发展环境,以弥补市场不足,促成市场机制有效发挥作用.但现实中政府的行为选择却受政府效用偏好函数的影响很大.诺思(1994)的国家理论认为国家是追求自身利益最大化的经济人,其行为具有两重目标:一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则,这是使统治者的租金最大化;二是降低产权规则和交易成本以使社会产出最大化,从而使国家税收增加,实现效率收益最大化.从历史上来看,在使统治者(和他的官僚集团)的租金最大化的产权制度与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间存在着持久的冲突. [1]黄少安指出,事实上这两种目标是统一的或基本上是统一的,诺思所说的所谓“持久的冲突”意味着二者的矛盾经常存在,需要不断调整或权衡,国家作为一个“经济人”在其成本—收益核算范围内会寻求一个均衡点. [2]江曙霞认为以“国家悖论”为基础的政府效用函数实质上是租金函数和效率函数的综合函数,其变量结构和变量权重(各变量的相对重要性)具有阶段性,最终政府将选择改革的边际效用最高而预期支付成本较低的改革行动,其一般规律是租金偏好向效率偏好转移和优化. [3]根据上面的分析,政府行为的选择具有效用最大化的阶段性目标,会根据自身的效用函数和约束条件来作出选择,并在租金与效率之间寻找到一个均衡点.一般地,在市场机制缺乏的条件下,政府主要承担了制度供给的角色,并偏重于通过垄断性地控制经济资源来获取租金最大化.在市场机制逐渐完善的过程中,也伴随着更有效的产权制度的建立,此时的税收收益将上升,促使政府的效用函数结构向效率最大化偏好转化.这一理论范式同样适用研究我国农村合作金融发展中政府行为的演变特征和改革方向.

二、我国农村合作金融发展中的政府行为分析

新中国农村合作金融(农村信用合作社)成长的初始条件是高度集权的政治经济体制和按照实行高度集中的计划经济模式建立起来的“大一统”的金融体制.在这样的制度背景下,政府在农村合作金融的建立和发展过程中居于绝对的主导地位,政府的意愿和行为在农村合作金融演进的取向、深度、广度、速度和发展战略等方面几乎起到决定性的作用,农民和其他经济主体对资源配置的影响与政府相比却极小,从而决定了我国农村合作金融的演进具有政府主导的强制性和渐进性制度变迁的双重特征.

新中国成立后,在严峻的国际经济、政治环境的外在压力和强化产权国有化的激励推动下,国家实行了以重点发展资本密集型重工业为核心的赶超战略.政府主要通过强有力的金融控制来实现租金效用最大化的偏好,如保证工业化战略的资金供给和强化国有金融产权的垄断地位等等,农村合作金融便是国家金融控制的一个组成部分,如农村金融的制度安排、机构设置、资金供给、利率水平等均由政府决定,农村信用社从成立最初的合作组织到人民公社的一个部门(尔后下放到生产大队),然后交贫下中农管理,再到国家银行(中国农业银行)的一个基层机构,均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式.不可否认,这种政府主导模式,降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,在形式上基本达到了当时政府优先发展重工业的预期目标,却在很大程度上不能体现农民的意愿和合作金融效率,农村信用社实际脱离了合作金融性质而演变成国家和地方党政部门的附属机构,致使农村金融在整个经济发展中实际上只是扮演了农村金融剩余输入工业部门的“输出管道”而非“资源配置者”的角色,抑制了农村金融和农村经济的发展. 改革开放以后,经济转轨时期的农村合作金融改革从属于国家经济发展战略目标偏好的基本特征并没有根本改变,总体仍体现为国家效用函数的租金偏好导向,市场化效率偏好改革则表现为政府主导的渐进式曲折推进的过程.随着实行家庭联产承包责任制农村改革的启动,农村经济得以快速发展,农村合作金融也随之恢复发展起来,如恢复农村信用合作社的“三性”(组织上的群众性、管理上的性、业务经营上的灵活性)、扩大农村信用社自主权,某种程度上反映了政府开始重视效率偏好,但整体上仍表现为政府对实现该阶段国家发展战略目标需要的租金效用最大化偏好的追求,突出体现在对农村合作金融效率的关注并没有持续,很快在随后实施的城市化和国有企业优先发展战略背景下,国家通过农业银行控制农村信用社,以获得大量的农村金融剩余为城市化和国有企业改革提供大量资金供给.从1996开始,虽然实行行社分离,农村信用合作社与农业银行彻底脱离行政上的隶属关系,但改革未能解决农村信用社的法人治理结构和所有者缺位等问题,“官办金融”性质并没有改变,政府行政干预依然严重,内部人控制问题十分突出,甚至一些基层政府领导人利用手中的权利为自己谋取最大利益,极易发生道德风险,造成农村信用社的资产恶化,引起农村金融抑制,经营效益低下,从1994年到2003年农村信用社连续10年亏损,“三农”发展无法获得必要的金融怎么写作,图1反映出农村信用社的存贷差呈现逐年递增的状况,自九十年代以来,这种增长势头更加迅速,表明大量资金被从农村信用社转移出去,而农村资金供给严重不足.政府不合理过度干预的租金偏好倾向,不仅严重损害了合作金融的利益和效率,其自身也付出了较大的机会成本,城乡发展差距日益扩大,经济社会发展中的不协调不和谐矛盾日益凸现.

为解决长期困扰中国的城乡发展差距和“三农”问题,国家提出了“城市支持农村,工业反哺农业”的城乡统筹发展的政策方针,继而以发展社会主义新农村战略的形式推进实施,在此背景下从2003年央行启动以“花钱写机制”、管理权下放为特征的农村信用社改革.与以往历次改革相比,新一轮农村信用合作社改革目标从产权制度入手,建立省联社管理体制,实践中的模式包括股份制、股份合作制和合作制三种形式,明确提出市场化改革取向,标明政府行为偏好选择向追求高效率产权制度和管理体制改革的方向优化,并取得了较大成效,截至2011年底,全国共有农村合作金融机构2,667家,其中农村商业银行212家、农村合作银行190家;农村信用社资产负债和存款规模达到改革前的5倍以上;资本充足率、不良贷款率等主要监管指标持续改善,风险逐步化解 [4];农村信用社盈利能力也逐年改善,账面利润从2004年开始实现扭亏为盈并持续增长(见表1);农村合作金融机构成为我国农村地区机构网点分布最广、支农怎么写作功能发挥最为充分的金融机构.2009年末农村中小金融机构涉农贷款余额达到3.1万亿元,增幅和增量为历年最大,涉农贷款和农户贷款余额均居银行业金融机构之首. [5]

新一轮的改革体现了政府追求效率偏好的农村合作金融改革导向,但改革仍属政府控制下的强制性制度变迁,方案制定、实施步骤以及最后的考核均是在政府安排下完成的,改革的最后结果并没能有效解决对农村信用社的行政干预,只不过这次控制权交给了省政府,省联社职责边界模糊导致农村信用社行业结构泛行政化,突出表现在省联社“三位一体”(管理机关、金融企业、自律组织)的职责定位,政企不分.在以省联社为主体的管理框架下,省联社的理事长、监事长和主任都由当地政府考察任命,各种制度等都必须经过省政府审批.为了追求地方政府及其利益集团租金(当地政府的政绩和其他自身利益)最大化,省联社管理上“越位、缺位和串位”现象时有发生,严重损害了农村合作金融组织的经营效率和支农怎么写作功能,致使内生化改革仍没有取得实质性效果,“花钱写机制”改革的初衷目标也难于真正实现.“花钱写机制”实质上是政府设计出一个与地方政府多阶段动态连续博弈的格局,由于制度设计等方面的原因,整个过程实际仅局限于政府和地方政府之间,未真正引入市场化主体,完全由行政推动,最终难以避免地会落入“上有政策,下有对策”行政博弈的成规之中.因此,农村信用社长期以来的“官办”路径和行政效率对经济效率替代问题并没有通过改革得到根本解决,地方政府利益集团的租金最大化效用偏好导致效率导向改革效果受损,改革成效难于实现预期目的.图2表示引入地方政府利益集团效用偏好影响前后的效率导向改革效果的变化,U表示不考虑地方政府影响的政府效率导向改革等效用线,U’表示引入地方政府利益集团后的等效用线,从A点向B点的移动,则是地方政府控制农村合作金融的租金偏好引起的效率损失.

从我国农村合作金融改革发展中政府行为选择的轨迹来看,尽管政府动用了大量的人力、物力和财力多次推进改革,但整体上表现为一种渐进式的量变过程,并没有触及到内生机制的实质性改变,政府对农村合作金融过多干预和行政化的管理模式成为导致我国农村金融发展滞缓和资金配置效率低下的关键因素.政府干预农村金融的出发点是政府效用的最大化—实现政府不同经济发展阶段的发展战略或目标,政府行为选择就具有了阶段性效用偏好.而在某一特定时期,政府强化金融控制达到租金最大化目标与权力下放寻求效率最大化目标之间往往存在矛盾,政府的理性行为决定了以最低的成本寻求两者的均衡.经济转轨前期和初期,市场发育很不完善,政府通过垄断性控制资源获取最大租金的机会成本相对较低,表现为政府通过加强控制农信社获取农村金融剩余,集中资金实现国家工业化等重点战略目标,与此同时导致农村金融抑制,影响了农业经济和金融发展.随着市场经济的逐步完善,同时城乡二元化矛盾的日益扩大,政府控制农村合作金融的机会成本不断提高,垄断租金收益下降,这时政府力求以最低成本的改革方法,在现有框架下尽可能促进效率的最大化,使得期间改革呈现出量变性渐进优化的特点.地方政府在渐进式改革过程中,通过向地方放权的过程加强介入农村合作金融活动,主要通过直接干预农村合作金融组织的经营获得金融资源的垄断租金收入,这与政府市场化改革目标发生偏离,致使改革至今难于取得实质性预期效果.2010年末,全国农户储蓄余额为5.9万亿元,农户贷款余额只有2.6万亿元,两者相差3.3万亿元[6],“三农”难于获得有效的金融支持.目前,需要尽快从根本上改变政府主导的金融管理模式,深层次推进以优化政府行为为核心和提高效率为导向的农村合作金融的市场化改革,释放出农村合作金融发展的巨大潜力. 三、我国农村合作金融发展中政府行为选择的优化取向


目前,我国农村合作金融的市场化改革已进入深水区,改革的成功在很大程度上取决于政府行为的优化.政府行为应由主导转为引导,由外生化推动转向内生化推进,由行政管理转向行业指导,积极探索省级联社改革模式,着力于为农村合作金融的市场化发展提供全方位良好的经济金融和政策制度环境及其相关配套的公共怎么写作.

(一)在坚持市场主导的基础上因地制宜地有效发挥政府作用

国外农村合作金融发展的实践表明,政府行为的适度选择对保证农村合作金融的顺利发展具有决定性意义.一般成功的做法是在农村金融尚不完善的情况下,国家应该加大对农村金融的干预和扶持力度,解决农村金融发展的瓶颈约束.但随着农村合作金融机构发展条件的成熟,国家则选择在恰当的时候退出在各农村合作金融机构中的控制权,转而对农村经济金融活动进行合理引导,使农村合作金融机构完全按照市场化原则运行,促使金融机构提高资金配置水平及运营效率.总体来讲,我国新时期农村信用社改革的目标取向,应是一个以市场为导向的改革发展过程,是一个发展市场力量、减少行政控制和政府干预的过程,并在这个过程中逐渐完善其治理机制,关键是要把政府的有效作用建立在市场主导的基础上,政府行为要朝着租金偏好向效率偏好优化.2003 年以来的改革,政府将农信社的管理和风险都下放到省级政府,相对于市县政府,省级政府有能力,有更多的经济和人力资源对农信社进行管理和支持,但同时存在省政府有可能强化行政干预和控制的问题.因此优化政府行为的核心问题就是科学规范省联社履职行为,因地制宜地深化省联社改革,防止其“缺位”和“越位”,全面推进分类管理.从目前来看,在经济比较发达地区,不少农村合作金融机构已经具备商业化经营条件,政府应该完全从其内部干预中退出,鼓励他们自主组建农村商业银行,独立进行市场化运作,主要从外部加以指导和监管.而在一些不发达地区,传统农业所占比重高,市场化程度一般较低,农村合作金融机构的实力较薄弱,政府则应加强扶持力度和必要干预,需要时可直接出资支持,帮助其发展成为农村合作银行,更好地为“三农”提供金融怎么写作,但待条件成熟时政府应及时退出,以更好地发挥市场机制的作用.

(二)加快构建农村合作金融多级法人体制

从世界各国合作金融发展的实践看,各国合作金融组织结构多采取多级法人制度,在地方和地区信用合作社或合作银行发展的基础上,在省或一级设立农村合作金融组织是世界各国的普遍做法,并通过自下而上的持股和自上而下的怎么写作实现经济上的联合,形成了强大的合作金融组织系统.地方、地区和省或各级金融组织都具有自主经营和平等独立的法人资格,不存在领导和被领导的隶属关系,下级机构向上一级机构入股,上一级机构作为下级机构的联合组织,是行业性的自律管理组织,主要职责是为下一级提供各方面的怎么写作,这是保持农村合作金融良性发展的重要条件.

目前我国省联社的股权结构已经形成,自下而上持股,但自上而下的则是行政管理和行业怎么写作并重,政府行政干预和控制问题依然严重存在.从省联社的产权性质来看,它是各县联社入股组建的企业,应该以企业利益最大化为目标,但这种模式下的省联社又是代表地方政府对全省信用社管理的机关,担负着行政管理的职能,对县级联社有着较多的行政控制.当地方政府的目标函数同信用社的目标函数发生冲突时,信用社将不得不在很大程度上屈从于地方政府的意志,这与我国现行的农村合作金融组织结构体制有关.为了改变这种状况,可构建多级法人制的农村合作银行体系,省联社应实行政社分开,改组为不受政府行政干预的完全独立的省级合作金融机构,兼具行业管理与金融怎么写作职能,与县(市)和基层农合金融机构形成多级法人关系.它主要由下一级合作金融机构自愿持股组成,但在其发展的初期或经济较落后地区,政府为了表示支持,也可以持有一定的股份,但必须严格控制在一定比例之内,并要适时退出,以防止政府对合作金融机构的操纵而损害合作金融自身的利益.目前省级联社模式是一种过渡性的制度安排,省级联社的改革是继续深化农村信用社改革的关键环节.从长远看,应顺应农村合作金融发展的内在要求,在省联社改革和发展的基础上,引导他们按照经济区自主发展,在更大范围内自愿组建更高层次的合作金融机构—地区中心合作银行,条件成熟时甚至可在全国范围内组建农村合作银行,自下而上形成一个完备的农村合作银行体系.

(三)充分发挥政府在推进和优化农村金融生态环境建设中的重大作用

金融生态环境系统是指金融主体在其中生成、运行和发展所依托的基础设施、经济环境、法制环境、信用环境、市场环境和制度环境等等,其主要功能是为金融主体系统的健康稳健运行提供基础条件和制度等环境支持.目前我国农村金融生态环境建设滞后,严重影响了农村合作金融改革和发展的顺利进行.各级政府应该发挥重要作用,优化农村金融的公共怎么写作,加大对农村金融发展生态环境建设的政策支持力度.

1.深入推进社会主义新农村建设战略,建立持续的农村合作金融发展的良好经济政策环境

政府行为选择的偏好更多反映某一时期国家经济社会发展战略的重点目标,伴随着我国社会主义新农村建设战略的推进,农村合作金融的改革和发展也取得了重大进展.但目前农村合作金融生态环境仍是比较薄弱,很大程度上是由于新农村建设战略的相关经济政策措施并未得到有效完善和落实.政府应以战略的高度,科学运用各种切实有效的支农公共政策和手段,强化对农村合作金融的长效政策支持,协调推进新型城镇化与农业现代化,全面促进农民减负增收、农业经济增长和农村繁荣富强,大大提高农村信贷能力和质量,营造农村合作金融发展的经济条件,实现农村金融、经济的良性互动.

2.健全完善农村信用体系和信贷担保机制,优化农村合作金融运行的信用环境

现阶段政府应尽快出台相应的政策措施,加强农村金融发展的配套制度创新,通过适当干预和有效支持,推进农村金融的信用制度、信贷担保制度、保险制度的建设.针对农村信用建设薄弱的实际,政府要着力帮助建立和完善科学的农户征信系统和信用等级评写作度,减少农村金融交易成本;针对农户资金实力有限从而很难提供符合要求抵质押物品的实际,可在改革和完善现行农民住房产权制度和农地使用权流转制度的基础上,推进农宅或农地抵押贷款创新,拓宽“三农”融资渠道,促进农地合作金融发展;加快设立必要的政策性农业担保与保险机构,探索建立“政府扶持、多方参与、市场运作”的“三农”担保公司,引导和支持商业性保险公司开展涉农保险业务,解决“三农”主体贷款难题,分散和转移农村合作金融的农业信贷风险.

3.建立健全农村合作金融相关的各项法律制度,保证农村合作金融的健康运行

修订完善现行的相关法律法规,尽快出台专门系统性的《合作金融法》,理顺合作金融机构与农户、政府、银行、省级及以下各级地方政府和银监会等部门之间的关系,依法规范各方权力与履职边界,把政府行为和合作金融的活动纳入制度化管理的轨道.依法推进农村金融市场建设,创造公平有序的良好市场竞争环境.

4.大力支持农村金融怎么写作的基础设施和人才队伍建设,营造农村合作金融深化的良好发展平台

目前农村金融基础设施落后和人才缺失成为制约农村合作金融深化的重大因素.政府应加大农村金融基础设施建设的支持力度,中国人民银行要加强规划指导并采取切实可行的方案,大力推进农村金融信息化建设,加快改善农村地区支付怎么写作环境,尽快实现城乡支付怎么写作一体化.同时政府还应加大对农村合作金融的人力资本投入,为其人才引进、培养和培训提供必要的帮助与支持,以提升农村合作金融的经营水平和核心竞争力.

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[3]江曙霞, 罗杰. 国有商业银行改革中政府效用函数的动态优化——基于租金偏好和效率偏好的选择[J]. 财经研究,2004 ( 11) .

[4]中国银行业监督管理委员会年报[R].2011.25.

[5]银监会.2010年全面深化农村金融机构改革[EB/OL].http://.stock./index/gdxw/201003/429448..

[6]韩长赋.加快建立城乡要素平等交换关系[N].学习时报,2012-07-16.

(责任编辑张语涵)